建设工程（公路工程）合同纠纷裁判规则（第1期）

北京德和衡律师事务所 马晓丽、陈浩

2025年2月10日，我们发布了《公路工程法律法规汇编（2025年版）》，受到了公路工程相关从业人员的好评。为更好的发挥《公路工程法律法规汇编（2025年版）》的工具价值，我们分享了公路工程有关问题的实务问答。

裁判文书是准确理解法律规范、填补法律规范漏洞的重要载体。根据裁判文书提炼裁判要旨，形成裁判规则，并予以分享，既可以提高执笔人的写作能力，又是其提升法律事务处理能力的重要途径，或许还能对感兴趣的读者有所裨益。据此，我们将持续分享公路工程细分领域的裁判规则，本期分享的是建设工程（公路）工程合同纠纷裁判规则（第1期），主要涉及转包和挂靠情形下的管理费问题。

问题1：总承包单位将公路工程转包的，能否主张管理费？

【裁判规则1】总承包单位未提供施工管理的，主张管理费不予支持。

答：《民法典》第一百五十七条规定，民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。据此，转包人未举证证明其在案涉工程施工过程中进行了必要的工程施工管理，并为此付出了相应的人力、物力等成本，转包人关于管理费的主张不予支持。可以结合最高法民终291号案件确定的裁判规则加以理解。

案例：中铁隧道股份有限公司、华邦建投集团股份有限公司建设工程施工合同纠纷案件【案号最高法民终291号】。

【案情简介】

2007年10月，中隧公司通过招标、投标程序中标公航旅公司建设的连霍国道主干线（GZ45）天定高速公路土建工程施工项目TD3合同段工程。双方于2007年11月10日签订《连霍国道主干线（GZ45）天定高速公路土建工程合同协议书》，合同价格333777777元。

中隧公司（甲方）和华邦公司（乙方）于2008年3月15日签订《联合施工合同》约定，第一条工程范围：甘肃天定高速TD3标段全部工程。第四条甲乙双方商定：按甲方的要求成立中隧公司甘肃天定高速TD3标段项目经理部，甲方派项目经理负责项目的全面管理，乙方派项目副经理负责项目的现场施工管理；财务、材料、验工计价以及项目所需其他管理人员和专业技术人员由甲方配置，乙方配置满足现场施工的管理人员和技术人员；乙方必须组织满足甲方与业主合同要求的履约资源和劳务作业层负责项目施工。第五条现场管理：为确保工程技术管理工作的顺利进行，项目的控制测量、竣工测量等主要技术工作由甲方负责，日常施工技术管理由乙方负责。在材料采购方面，由乙方选择料源、洽谈合同、协商价格。第六条验工计价、变更设计与索赔：甲方向乙方收取与业主结算工程款总额4%的管理费（包括变更、索赔、材料调差等费用）；业主已验工的月度计量款甲方在收取管理费后，应在5日内划入乙方账户内（包括业主扣留的质保金）。第八条双方权利和义务：（13）乙方必须按设计施工，不得偷工减料，如出现质量问题，处以返修费用2%的罚金。

同期，华邦公司进场施工。中隧公司成立了GZ45天水至定西高速公路TD3项目经理部（以下简称中隧公司项目经理部），并派驻了项目经理等相关人员。

案涉工程仅作了交工验收，未进行竣工验收，于2011年5月31日正式通车运行。

诉讼中，因中隧公司和华邦公司无法对案涉工程相关变更部分工程造价达成一致的结算意见，华邦公司申请对:1.其施工的连霍高速主干线（GZ45）天水至定西××路××段××道部分变更部分工程造价；2.双方已完成工程统计表》锁脚锚杆551019元其施工部分工程款；3.双方已完工程统计表》清单工程量比图纸超量6047796元中其施工部分工程款；4.《工程价款结算单》中秦州隧道工程中清单复核增减额属于其施工部分金额等进行司法鉴定。

经一审法院依法委托，甘肃金信建设工程造价咨询有限公司（以下简称金信公司）依据中隧公司和华邦公司的申请、当事人所提证据、现场勘验和相关规定，作出金信工鉴字〔2021〕152号《工程造价鉴定意见书》（以下简称152号鉴定意见）。152号鉴定意见的结论：1.华邦公司完成的天水至定西××路××段××道部分变更部分工程造价为23547280.64元，中隧公司完成的天水至定西××路××段××道部分变更部分工程造价为7142350.44元，缺少鉴定依据的费用为20839293.71元，不认可费用38388941.96元；2.《双方已完成工程统计表》中锁脚锚杆551019元属于华邦公司施工部分工程款无法鉴定；3.《双方已完工程统计表》清单工程量比图纸超量6047796元中属于华邦公司施工部分工程款无法鉴定；4.《工程价款结算单》中秦州隧道工程中清单复核增减额属于华邦公司施工部分金额无法鉴定。中隧公司和华邦公司对上述两份鉴定意见均提出异议。鉴定机构针对异议，对152号鉴定意见中部分内容调整为：锁脚锚杆551019元，按比例划分中隧公司费用为11020.38元，按比例划分华邦公司费用为539998.62元。《双方已完工程统计表》清单工程量比图纸超量6047796元，按比例划分中隧公司费用为693812.00元，按比例划分华邦公司费用为5353984.00元。

【法院观点】

二审最高人民法院认为：至于中隧公司主张的管理费，因其与华邦公司签订的《联合施工合同》违反法律规定无效，中隧公司也未举证证明其在案涉工程施工过程中进行了必要的工程施工管理，并为此付出了相应的人力、物力等成本，故对其基于合同约定主张管理费用的请求不予支持。

【裁判规则2】总承包单位提供施工管理的，主张约定3%比例支付管理费可予支持。

答：《民法典》第一百五十七条规定，民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。据此，转包人举证证明其在案涉工程施工过程中进行了产生了必要的工程施工管理，并为此付出了相应的人力、物力等成本，转包人按照约定3%比例支付管理费的主张可予支持。可以结合（2021）最高法民终842号案件确定的裁判规则加以理解。

案例：福建潭诚华路桥工程有限公司、福建第一公路工程集团有限公司建设工程施工合同纠纷案件【案号（2021）最高法民终842号】。

【案情简介】

2016年4月20日，福建公路一公司通过招投标程序与甘肃长达路业有限责任公司签订《施工合同》，约定由福建公路一公司承建兰州至海口国家高速公路（G75)渭源至武都建设项目路基、桥涵及隧道工程。

2016年7月福建公路一公司（甲方）与福建凯文路桥工程有限公司（乙方，以下简称凯文公司）签订《施工合作合同》约定：一、本合同以乙方保证全面履行甲方与业主签订的《工程施工合同》及甲方向业主做出的各项承诺为前提；二、工程名称：兰州至海口国家高速公路（G75）渭源至武都段路基、桥梁及隧道第WW2标；三、工程范围及内容：兰州至海口国家高速公路（G75）渭源至武都段路基、桥梁及隧道第WW2标段所有工程施工，先按业主提供的设计图纸和工程量清单内容。乙方所承包的工程，不允许再转包或分包给其他单位和个人。若乙方无力完成施工任务（或工程进度、质量、安全不能让业主满意）甲方有权收回工程，并采取一切有利于推进工程进度、质量的措施，由此所造成的全部损失概由乙方承担。四、承包方式：采取单价承包方式，即按本工程甲方中标单价承包。按主合同有关规定包干使用（变更按主合同规定执行）。五、乙方缴纳甲方的管理费。乙方按照工程竣工结算价款3%上交甲方施工管理费，国家规定建设施工单位（含甲方和乙方）应缴纳的各种税费由乙方另行承担缴纳。

2017年7月26日，福建公路一公司与凯文公司签订《渭武二标工程施工补充协议书》约定：甲方与乙方就兰州至海口国家高速公路（G75）渭源至武都段路基、桥梁及隧道第WW2标工程施工，签订有《施工合作合同》，现业主甘肃长达路业有限责任公司要求甲方收回对工程的管理，经甲乙双方协商，决定将工程由甲方统筹管理，为做好各项交接工作，促进今后施工管理，双方达成协议如下：一、工程量分区管理：1.自2017年8月1日起，WW2标工程项目由甲方统筹管理，甲方根据工程实际需要，统一安排项目相关事宜。2.各路基、桥涵、防护等班组与乙方签订的施工合同，经甲方、乙方和班组三方确认后，转移到甲方继续履行，截止三方确认日之前的质量、罚款、返工损失、债权债务等由乙方负责与班组理顺，2017年8月1日前所有债权债务归乙方。乙方应全力以赴帮助甲方与路基、桥涵、防护等班组在今后施工中做好合同履约。3.WW2标工程中所有隧道工程，由乙方组织施工，乙方作为隧道施工班组统一协调三座隧道的施工管理。对隧道工程进度、质量、安全负全面责任，对隧道成本盈亏自负；其他路基、桥涵、防护工程，由甲方负责组织施工，现场相关班组由甲方统一协调管理，盈亏自负。

甘肃省交通运输厅渭源至武都高速公路建设项目地定西管理办公室给福建公路一公司下发了《渭武定西项目办关于土建第二合同段全面停工的通知》（甘交渭武定发【2017】406号），要求2017年7月21日全面停工，2018年7月3日甘肃省交通工程质量安全监督管理局给渭源至武都高速公路建设项目地定西管理办公室下发《关于同意渭武高速第二合同段复工的函》（甘交质监函【2018】144号）同意复工。

2018年5月20日福建公路一公司与四川福祥源建筑工程有限公司签订《劳务施工合同》隧道部分工程由四川福祥源建筑工程有限公司施工，凯文公司退出隧道部分施工。

【法院观点】

二审最高人民法院认为：虽然双方签订的合同无效，但福建公路一公司确实派遣管理人员对工程进行了管理，故应当参照双方的约定计取工程管理费。本案工程价款为309496105元，一审认定管理费计算基数为275313342元存在不当，应当以309496105元作为管理费计算基数，按照3%的标准计算管理费，福建公路一公司一审主张9100558.06元管理费未超过双方约定的标准，故本院对管理费9100558.06元予以支持。

【裁判规则3】总承包单位提供施工管理的，约定管理费比例过高的，法院可根据案情酌定管理费比例。

答：《民法典》第一百五十七条规定，民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。据此，转包人举证证明其在案涉工程施工过程中进行了产生了必要的工程施工管理，并为此付出了相应的人力、物力等成本，转包人关于管理费的主张可予支持。

《民法典》第六条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务；第七条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。据此，约定管理费比例过高的，法院可根据案情酌定管理费比例。可以结合（2021）最高法民申7041号案件确定的裁判规则加以理解。

案例：中建四局第三建设有限公司、贵州德恒中泰实业有限公司等建设工程施工合同纠纷案件【案号（2021）最高法民申7041号】。

【案情简介】

遵义旅投公司系赤水河谷旅游公路项目发包人，中建四局三公司是项目总承包方。中建四局三公司与遵义旅投公司签订《G212茅台至习酒公路改扩建工程施工总承包合同文件》。中建四局三公司将案涉工程交给德恒公司施工。双方在会议纪要中明确约定桥梁工程、已做框架桥工程按与业主确定的工程量清单造价下浮13%，其余工程按与业主确定的工程量清单造价下浮16%

案涉工程系转包工程，整个第六标段内的所有管理、施工均由德恒公司完成，中建四局三公司仅在相关资料上签字盖章。案涉道路于2016年3月31日通车

【各方观点】

中建四局三公司主张，原审对工程款酌定下浮10%违反合同意思自治原则。双方在会议纪要中明确约定桥梁工程、已做框架桥工程按与业主确定的工程量清单造价下浮13%，其余工程按与业主确定的工程量清单造价下浮16%，该下浮比例包含中建四局三公司的投资成本、管理费、投资收益等内容。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，应当按照双方约定的下浮比例计算工程价款，原审法院无权随意变更当事人的约定。

德恒公司认为，原审法院酌定对工程款下浮比例进行调整符合法律规定，但其酌定下浮的比例仍然过高。案涉工程系转包工程，整个第六标段内的所有管理、施工均由德恒公司完成，中建四局三公司仅在相关资料上签字盖章，应参照惯例在3%范围内酌定对工程款进行下浮。

【法院观点】

最高人民法院认为：《中华人民共和国合同法》第五十八条规定:“合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。”本案中，中建四局三公司与德恒公司就案涉工程签订的数份合同均无效,双方对此均存在过错，原审法院充分考虑双方的真实意思并结合过错、管理成本等具体情形,在二者主张的结算标准之间平衡双方利益进行居中自由裁量,确定工程价款下浮比例为10%并无不当

问题2：被挂靠单位能否主张管理费？

答：《民法典》第一百五十七条规定，民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。据此，被挂靠单位举证证明其在案涉工程施工过程中进行了产生了必要的工程施工管理，并为此付出了相应的人力、物力等成本，其关于管理费的主张可予支持。可以结合（2021）最高法民终983号案件确定的裁判规则加以理解。

【裁判规则4】被挂靠单位提供施工管理的，主张约定0.5%比例支付管理费可予支持。

案例：冷犁、蒋佳文等建设工程施工合同纠纷案件【案号（2021）最高法民终983号】。

【案情简介】

2011年9月7日，永存建筑公司（甲方）与冷犁、蒋佳文及黄军（乙方）签订《项目管理目标责任书》，约定：结合甲方与建设单位签订的《BT合同》《重庆市合川区高速公路涪江二桥景观工程BT投资建设合同补充协议》（以下简称《补充协议》），经甲乙双方协商一致，达成如下协议。工程概况：重庆市合川区高速公路平场土石方工程、桥梁工程、景观绿化工程、道路及附属工程。1.1工程名称：重庆市合川区涪江二桥景观工程BT项目建设工程。……1.3承包内容：详见甲方与建设单位签订的《补充协议》所约定承包内容。……1.6合同价款及结算方式：工程总价约13500万元。2.承包方式：包工包料（建设单位及甲方直接分包和提供材料的除外。）……3.1.1管理费：甲方按工程项目结算造价的0.5%向乙方收取管理费。3.1.2税金：由乙方根据国家及地方行政有权部门的要求、规定全权负责缴纳并根据项目实际情况结清税务往来账款、营业税及附加税按当地税务部门乙方自行缴纳。企业所得税1.25%，印花税0.03%，个人所得税按当地税务部门由乙方自行缴纳。

2011年10月24日，合川城投公司（甲方）与永存建筑公司（乙方）签订了《BT合同》，合同第一部分“协议书”约定：由永存建筑公司采用BT方式投资、建设重庆市合川区高速公路涪江二桥景观工程（以下简称涪江二桥景观工程）……二、工程内容：1.平场土石方工程：包括A、B、C、D区平基土石方等设计图设计的全部工作内容；2.桥梁工程：包括A、B匝道桥拆除及重建、新建跨线桥等设计图设计的全部工作内容；3.景观绿化工程：包括广场铺装等建筑部分、植物栽植部分等设计图设计的全部工作内容（种植土不计量）；4.道路及附属工程：包括路基工程、路面工程、人行道及相关附属工程、路灯、管网（排水、污水、管涵工程等）、软基处理工程等甲方提供的施工图设计文件所示的全部内容；……三、合同工期：开工日期：2011年7月1日，竣工日期：2011年11月30日。……五、合同价款：由甲控费用、建筑安装工程费等费用组成。金额：13500万元；其中甲控费用1350万元，建筑安装工程费12150万元。

2012年8月3日，合川城投公司（甲方）与永存建筑公司（乙方）签订了《补充协议》，约定：“因涪江二桥景观工程实施范围发生改变，将原设计A区及B区景观广场延伸至高速公路收费站处并将高速公路收费站拆除重建。经甲乙双方友好协商一致，并经请示合川区人民政府同意，订立本补充协议，以此共同恪守。一、工程名称：涪江二桥景观工程延伸段；二、工程内容：甲方发出的施工设计图（设计变更文件）等表述的全部内容，主要包括广场铺装工程，各类植物栽植，土石方工程，收费站改建，A、B匝道桥及主线桥桥梁涂装工程、桥梁灯饰工程等主要内容。三、合同工期：开工日期：2012年1月10日，竣工日期：2012年5月30日。……五、合同价款（或暂定价）：3000万元，其中甲控费400万元。

2012年6月15日，合川区委常委、区政府副区长徐万忠组织合川区城乡建委、合川区国土局、合川区规划局等部门和涪江二桥景观工程的BT业主、设计、地勘、监理、质监等参建各方，对涪江二桥景观工程现场进行了实地踏勘，并召开了会议，形成了《关于高速公路涪江二桥出口景观改造工程综合验收专题会议纪要》（以下简称2012年6月15日《会议纪要》）。该会议纪要载明：涪江二桥景观工程项目责任单位是合川区市政园林局，业主单位是合川城投公司，BT业主单位是永存建筑公司，施工单位是永存建筑公司。项目于2011年7月动工建设，2012年5月全面竣工。工程完成投资约1.35亿元。项目验收符合建设工程统一验收规范要求，同意参加各方和相关职能部门对该项目工程质量的总体评价，工程质量合格，同意验收。

2013年1月6日，前述单位就涪江二桥景观改造二期工程进行了验收，形成了《关于合川区高速公路涪江二桥出口景观改造二期工程综合验收专题会议纪要》（以下简称2013年1月6日《会议纪要》）。该会议纪要载明：“……渝武高速合川收费站于2012年3月13日开工，2012年9月10日竣工进入试运行阶段；AB区人行地通于2012年7月1日开工，于2012年10月30日竣工。……与会单位对该工程的质量、安全、工程实体质量给予了较好评价，一致同意该工程达到合格标准，同意竣工验收。”

2014年6月18日，永存建筑公司（甲方）与合川区市政园林局（乙方）、合川城投公司（丙方）签订《合川高速路入口涪江二桥景观工程（一期）养护移交协议》（以下简称《移交协议》），约定合川高速路入口涪江二桥景观工程（一期）移交时间为2014年6月18日。永存建筑公司第二项目部在移交协议上盖章。

【法院观点】

二审最高人民法院认为：根据一审法院查明事实，永存建筑公司在案涉工程施工期间履行了一定施工管理职责，应享有管理收益。参照《项目管理目标责任书》约定，管理费由永存建筑公司从工程款中直接扣除，冷犁、蒋佳文和黄军对该部分款项不享有请求权。因此，冷犁、蒋佳文和黄军三人应得的工程款为9340591.79元（9387529.44元×99.5%）。

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作者介绍：

马晓丽律师：

毕业于北京交通大学桥梁与隧道工程专业，曾就职于中国建筑科学研究院和北京东方园林环境股份有限公司，拥有十余年建设工程项目管理经验，先后获得注册土木工程师（岩土）、造价工程师、建造师、咨询工程师（投资）以及律师执业资格，自2019年起专注于建设工程、政府与社会资本合作（PPP）领域诉讼与非诉争议解决，先后编著《PPP项目运营期经营管理办法》《规范与高质量发展下 PPP 项目全生命周期资金管理探析》《PPP项目绩效考核的应用与建议》等论著，主编的《建设工程法律法规汇编（2023年版）》《公路工程法律法规汇编（2025年版）》，均已发布在建设工程裁判研究公众号。

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陈浩律师：

执业10余年，自2012年起专注于建设工程、民商事合同纠纷解决和税法法律专项服务的提供，北京德和衡律师事务所年度优秀诉讼案例获得者。编著的《最高人民法院建设工程施工合同案例裁判规则》，已由法律出版社2022年出版。合编的《建设工程法律法规汇编（2023年版）》《公路工程法律法规汇编（2025年版）》，参编的《公路工程法律法规汇编（2023年版）》《民航建设工程法律法规汇编（2023年版）》均已发布在建设工程裁判研究公众号。

联系方式：chenhao@deheheng.com