自亚洲金融危机以来，香港失业率持续攀升，1999年失业率达6.2%，有超过20余万人失业。踏入2000年，香港经济逐步走向复苏，失业情况有所缓解，2000年1-3月按季度调整的失业率(以下讲到某月失业率均为按季调整的数字，所指季度为当月及此前两个月的时间段)下降至5.5%，4-6月失业率进一步下降至5.0%，最新一季(5-7月)依然保持这一水平，仍处于较高水平。失业率和物价指数是世界各国衡量生活水准的两大“痛苦”指标，此次香港失业率之高、持续时间之长，为香港数十年来所仅有，“痛苦”程度由此可见一斑，失业已成为全港最为关注的社会问题。

 

一、香港失业问题的严重性

此次香港所面对的失业问题在历史上前所未有，其严重性主要表现在：一是失业率攀升速度快，二是失业率创造出历史高位，高位徘徊时间长，三是失业覆盖面广。

 

(一)失业率创出历史最高位

自80年代至1997年亚洲金融风暴前，香港失业率最高的时期出现在1982年，为5.2%，1990-1997年失业率最高的年份是1995年，当年10月、11月按季调整失业率达到3.6%。

1997年9月，当时亚洲金融风暴尚未波及香港，经季度调整的失业率处于1995年以来最低水平，为2.2%。金融风暴后，香港失业率连创新高，1998年首季失业率升至3.5%，接近1995年3.6%的高位，4月为3.9%，创15年来新高。1998年10月达到5.2%，与1982年历史高位持平。1998年第四季度升上5.7%，创香港有统计以来的最高位。

1999年开始，香港失业率继续走高，1999年2月攀升至6.0%，1999年4月、5月失业率更飙升至6.3%，创出迄今为止的最高记录。1999年年中开始，随着香港整体经济情况逐步改善，失业情况渐趋稳定，并开始从峰顶下降。2000年开始，失业率进一步下降至6.0%以下，最新一季(5-7月)为5%。

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与失业率走势相应，绝对失业人口也创出新高。据特区政府统计处公布，1997年香港失业人数仅7.7万人，1998年首季即突破10万人，第四季更突破20万大关，达20.1万人。1999年第三季度达到历史最高位，为22.4万人，此后失业人口陆续有所下降，但直至2000年2月失业人口仍高达20.1万人，从3月份开始失业人口才降至20万大关以下。

经季度调整的就业不足率(指就业不足人口在劳动人口中所占的比例，就业不足人口包括统计前7日内在非自愿情况下工作少于35小时，且在统计前30天曾找寻更多工作，或即使不找寻工作，但在统计前7日内可担任更多工作的人士)同样创出新高。1997年9月为1.0%，此后一路走高，1999年8-10月升至3.2%的最高位，2000年5-7月为3%，目前基本上在3%左右的水平徘徊。就业不足率偏高说明不少就业人员属短期临时工性质，在一定程度上说明香港经济仍未全面、稳步复苏。

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(二)失业率攀升速度快，高位徘徊时间长

金融危机以来，香港按季调整的失业率攀升速度极快：失业率从1997年9月2.2%的较低水平开始走高，仅间隔5个月就跃上了3~4%的水平，此后在3~4%、4~5%、5~6%的水平上，分别只停留了2个月、3个月和6个月，1999年2月失业率即达6.0%， 4月份更达到6.3%的最高位，而且在6%以上水平整整持续了11个月，直至2000年1月才下滑至5.7%的水平。值得一提的是，按季调整的失业率在从2.2%升上6.3%这一高位的一年零七个月中几乎是逐月攀升，期间并未有任何回落，仅在2.5%(1997年12月、1998年1月)和5.0%(1998年8月和9月)的水平各持续过2个月，其余各月均是节节上升。

 

(三)失业覆盖面广

 

表1  香港失业率情况

 

时间	失业率 (%)	就业不足率(%)	总劳动人口(万人)	失业人口(万人)	就业不足人口(万人)
1993	2.0	1.6	285.64	------	------
1994	1.9	1.4	292.90
1995	3.2	2.1	300.07
1996	2.8	1.7	309.38
1997	2.2	1.2	321.60
1998	4.7	2.5	335.86
1999	6.2	3.0	347.66
1998年第一季	3.5	1.9	327.28	10.62	6.36
1998年第二季	4.4	2.6	334.80	14.37	8.6
1998年第三季	5.0	2.7	337.99	17.94	9.02
1998年第四季	5.7	3.0	343.37	20.12	10.21
1999年第一季	6.2	3.0	343.96	21.33	10.44
1999年第二季	6.1	2.9	347.45	21.14	9.9
1999年第三季	6.1	3.1	346.3	22.4	10.9
1999年第四季	6.0	2.8	352.90	21.96	10.2
2000年第一季	5.5	2.8	353.1	19.34	10.5
2000年第二季	5.0	3.2	337.68	17.01	10.66
2000年5-7月	5.0	3.0	338	17.2	10.2

资料来源：香港特区政府统计处

 

随着亚洲金融危机影响的加剧，香港整体经济低迷，通货紧缩加剧，股市、楼市更遭受严重打击，各行各业收缩业务，失业率全面恶化，出现了近10多年来罕见的裁员风潮，其中以建筑业、饮食业、制造业、贸易进出口业、零售与饮食等行业情况最为严峻。失业对象已从普通工薪劳动服务人员扩展至金融业及各种管理职位。在香港，就业市场的压力很快会反映在工资水平上，企业为减轻经营成本普遍采取冻薪或降薪、削减奖金、增加工时等，波及面之广可想而知，香港电讯、国泰航空等大公司甚至引发了大规模的工潮。

 

二、对香港失业问题的深入分析

失业往往是经济低潮的普遍现象。这次香港失业问题的恶化，客观上是由亚洲金融危机严重冲击香港经济所引发，不过总体上仍体现出经济的周期性现象和结构性问题。

 

(一)香港失业率高企仍属经济周期现象

就失业与经济周期的对应关系而言，一般是：如果经济形势转坏时，失业会相应恶化，反之则会改善。这在香港历史上也可找到印证，例如1985年第三季经济下跌2.9%，失业率升上3.3%，1995年第四季经济增长率放缓至2.7%，失业率则升上3.5%，可见，在香港，失业率与经济状况相关性很强。纵观1998-1999年香港的失业情况，可以发现，香港失业率高企与极度疲弱的经济表现休戚相关：在亚洲金融风暴的冲击下，香港经济持续多年的强劲增长态势发生逆转，经济持续出现负增长，陷入从未有过的严重衰退：根据香港特区政府统计处资料显示，从第一季GDP开始即出现2.6％的负增长，第二季负增长5.1％，第三季负增长6.9％，第四季负增长5.6％，全年负增长高达5.1％，1999年第一季仍出现3.2%的负增长，直至第二季才转为正增长为0.7%。可见，香港面对了经济周期中典型的低潮时期和痛苦的调整期。与经济周期性衰退相对应，经济结构被迫进行转型和调整，私营机构大幅压缩规模以及削减开支，从而引发劳工市场的调整，导致失业率飙升至创纪录的高位。

当然，失业虽由经济周期所引起，但其走势与经济周期却并不完全一致，因为失业率的走向总是略微落后于经济表现的。香港这次失业率的走势即表现出这样的不对称性：失业率在经济向下调整时急速上升，在经济好转时缓缓下降。这是因为，在经济开始放缓时，由于大部分企业尚未意识到经济已出现危机，因此还会保持原来的经营规模，不会进行裁员，这时失业率继续维持在低水平。但当经济衰退迹象日渐明显，各行各业经营困难，被迫进行架构和业务重整、减员增效时，失业率便会明显上升，但往往会有所滞后。例如1982年第四季香港经济萎缩1.7%，虽然1983年第三季经济微增0.5%，但失业率仍升上5.1%，可见失业率最高点并不一定出现在经济最坏的时候，而会有所滞后。香港这次经济衰退最严重的时候是1998年第三季度，但失业率最高位则出现在1999年4、5月。1999第三季度经济恢复正增长达4.5%，但失业率仍高达6.1%，1999全年本地生产总值上升1.8%，而失业率则为6.2%。从失业率滞后的时间上看，此次比香港历史上任何一次都要长。其深层原因在于，这次经济调整主要不是内部经济的自然调整，而是由亚洲金融危机这一外来突发因素所引发的经济结构大转型，因此无论是调整的幅度还是调整的速度都比正常的周期性调整来得剧烈，因此就业市场也就面临着更加巨大的压力，这也正是失业率长期高位徘徊的一个重要原因。

 

(二)香港劳动人口持续增长，对就业市场构成压力

在香港就业状况面临空前压力的同时，劳动人口持续增加客观上也推动了失业率的上升。1998年年底香港劳动人口已高达343万人，较年初331万人增加12万人。从1997底到1999年底的两年时间里，香港劳动人口从321.6万增加到352.9万，净增加31万人，上升9.7%。正因为这样，1999年4月、5月失业率最高达6.3%时，失业人数虽突破21万，但并不是最高的时候。失业人数直至1999年第三季才达到最高，为22.4万人，而此际失业率已开始趋于缓和，回落至6.1%。

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造成香港劳动人口增加的因素是多方面的，主要有：移居海外人士回流返港；内地新移民抵港；毕业生入职人数增多；迫于家庭成员失业压力，家庭主妇重新投身劳工市场等。

 

(三)结构性失业严重

这次香港失业问题也表现出严重的结构性失业特征。2000年1月5日立法会通过“协助香港人力市场迎接千禧年的经济挑战”的动议案，要求政府特别关注年纪较大及低技术工人、年青人的就业情况及资讯科技发展带来的人力需求，这从一个侧面说明了结构性失业的严峻现实。结构性失业主要体现在：

 

1、年龄结构

从香港就业市场失业人员的年龄结构看，失业情况最严重的，一是15至19岁的年青人，一是年龄较大、技术较低的人士。1999年首季年青人失业高达10万人，占23%，30-49岁的失业人士大概有8万人。就失业的年龄结构而言，香港与其他国家和地区情形大致相似，这是因为，年青人往往缺乏经验，而年龄偏大者则受精力、潜力影响，他们在就业市场本身就处于不利地位，在失业情况恶化的背景下，困难就更大。

 

2、知识结构

目前香港350万劳动人口中，非技术劳工超过130万，约占40%，他们的教育程度只有中三(相当于中学三年级)以下，知识结构偏低已成为香港就业市场最为突出的问题。由于香港经济面临转型，制造业不断萎缩，已没有足够的工业和低技能职位吸收低技术工人，加上政府锐意发展创新科技，市场对高技术、知识为本的高增值劳动力需求日渐殷切，造成低学历者、生产操作人员失业率渐增，低技术工人正面临“边缘化”的危险。

 

3、行业结构

香港失业问题也表现出明显的行业结构性。从失业的行业分布走势看，在失业率一路攀升时，个别行业的失业率较整体失业率上升得更快，而在目前失业情况有所缓解、但香港经济并未进入稳固而全面的复苏阶段之际，旅游、酒店等部分行业最早复苏，就业也相应得到改善，而个别行业则复苏很慢，由于经济的结构性调整，有些甚至永远都无法恢复到金融危机前的水平，失业状况也未有缓解。从金融危机以来就业人数在各行业的比重变化趋势看，金融、保险、地产及商用服务业从1997年12.9%上升到1999年上半年的14.6%，社区、社会及个人服务业同期从21.6%上升到24.2%。同期比重下降比较明显的行业有，制造业从9.8%下降到7.7%，批发、零售、进出口贸易、饮食及酒店业从33.5%下降到31.2%。

 

表2 按选定主要行业类别划分的就业人数及增减百分率

 

	就业人数			增减百分率
选定主要行业类别	98.9	99.6	99.9	99.9与98.9比较	99.9与99.6比较
制造业	257000	253500	244500	-4.9	-3.5
建筑地盘 (只包括地盘工人)	75800	71400	68700	-9.4	-3.8
批发、零售、进出口贸易、饮食及酒店业	946600	966200	997500	+5.4	+3.2
运输、仓库及通讯业	169600	175900	175600	+3.6	-0.2
金融、保险、地产及商用服务业	398100	409200	406900	+2.2	-0.6
社区、社会及个人服务业	323900	339200	340000	+5.0	+0.2

资料来源：香港特区政府统计处

过去十年来，香港制造业由于营商成本高昂而大举内迁，所释出的劳动力绝大部分被快速增长的服务业吸收，因此失业率一直维持在3%以下。在此次金融风暴中，一方面，香港工业生产持续滑落，1998年按季分别下滑4.0%、4.5%、10.6%、13.8%，全年负增长8.6%。另一方面，香港服务业尤其是金融业都遭受前所未有的冲击，不仅无法吸收从工业中溢出的劳动力，而且本身已出现大规模的失业与裁员，许多工商企业如八百伴、百富勤、超群饼店、松板屋等因财务危机而纷纷倒闭或收缩业务，日欧等金融机构大量撤资，无不给就业市场带来巨大压力。

 

(四)经济结构调整使就业市场需求结构发生改变

亚洲金融危机充分暴露了香港经济长期存在的结构性问题，为此，香港政府积极发展创新科技，锐意推动经济转型。香港经济结构的全面调整使就业市场发生了结构性变化，市场对高技术、知识为本的高增值的劳动力需求日渐殷切。1999年9月劳工处登记的职位空缺有14000个，为过去14个月最高纪录。11月份劳工处登记的职位空缺约有1.7万多个，较10月份增加37%。2000年1月登记职位空缺约1.2万个，较去年同期增加50%。一方面是劳工机会多，空缺职位多，一方面是失业率高企，这一香港历史上罕见的“异常”现象充分说明香港经济结构调整正在引起就业市场的结构性变化。

 

三、香港特区政府采取积极措施缓解失业问题

近两年来，如何减少失业人口、降低失业率一直是特区政府政策制定的一个重心。特区行政长官董建华多次在讲话中提到，政府每做一件事，都首先考虑有没有为工人提供就业机会而决定。当局已经通过直接安排就业、职业培训及积极的财政措施来协助解决失业问题。

 

(一)劳工处积极安排就业

为应付严重的失业问题，劳工处积极帮助失业人士安排就业，同时努力改善服务，新设了包括电话就业服务、一站式职位空缺处理中心和互动就业服务网站等一系列服务，收效明显，安排就业人数连续录得增长。1999年9月劳工处为4200人成功安排就业，11月安排了5100人就业，12月共为超过5200名求职人士成功安排就业，创单一月份最高成功就业纪录。1999年该处共安排了约4.7万人就业，较1998年增加31.7%。2000年1月劳工处为约4800人安排就业，较上年同期增加59%。1998年 8月开始，劳工处还着手推行就业资讯及推广计划，以加强就业辅导服务。香港社会服务联会与相关的会员机构也联手开展地区网络就业支援计划，先后在全港41个社会服务单位设立地区就业资讯站，建立全面的社区服务网络，为失业人士提供就业、培训资讯和合适的支援服务。

 

(二)开展多项职业培训计划

为帮助香港市民转变知识、技能结构，以适应香港就业市场需求的结构变化，香港特区政府积极开展培训、再培训活动，努力改善就业辅导服务。1999年4-12月期间，雇员再培训局共为约2.9万名学员提供全日制教育培训课程，较1998年同期增加35%。再培训局还将全日制课程占全部课程的比例，由原来30%提高至50%，并将1999年培训名额总数增至9.5万人次，增幅达23％。再培训局同时计划开设多个再培训资源中心，位于佐敦的首个资源中心已于1999年底开始运作，而位于乐富的第二个资源中心也于2000年初开放。

1999年9月，港府教育统筹局还特别针对15-19岁青少年离校生开展大型职前综合培训计划----展翅计划，以提升他们的就业竞争力。计划由劳工处全面统筹，共提供约2.5万个培训名额，已于1999年9月展开，有超过850名学员受惠，截至2000年1月，约有630个机构承诺提供训练及实习机会。

 

(三)采取积极的财政措施

除培训及教育外，政府还采取积极的财政措施缓解失业率，包括在基建设施等可直接影响就业机会的领域加大投资力度或提前开工。如已动工兴建的西北铁路、九号货柜码头等大型工程在一定程度上缓解了建造业等行业的就业压力。政府同时通过退税、减税等措施鼓励企业减少裁员及安排就业。1998年8月，港府又推出中小型企业特别信贷计划，支持失业人士创业及促进中小企业吸纳失业人士。截至2000年1月初，共批核超过9800宗申请，累积贷款额约为65亿元。

 

四、香港失业问题可望持续改善

踏入2000年，随着周边国家经济复苏，香港整体经济正持续造好，预计今年香港失业问题将比去年有明显好转。但是，由于经济转型及调整是一个长期的过程，就业市场仍将面临压力，短期内难以完全化解。

 

(一)支持香港失业率改善的因素

总体上看，由于以下原因，香港失业率可望得到明显改善：

1、香港整体经济改善，进入实质性全面复苏阶段。经济复苏是带动就业的一个互动关系因素。目前，香港经济已逐渐走出谷底，开始全面复苏，1999年第三季度经济有4.5%增长，全年达1.8%，预计2000年将约有8-9%的增长率。从经济增长而带动就业机会的角度来说，有专家及学者指出，以每增长1%可提供1.5万个就业职位计算，如2000年经济增长8-9%的话，将可造就10多万个就业机会，约占总劳动人口2-3%，与1999年失业率相比，将下调到5%以下。

当然，失业率能否进一步下降仍有待观察。但可以肯定，今年香港经济表现将明显好于去年，就业情况也将有显著改善。值得一提的是，去年以来香港股票市场持续造好，恒生指数创出新高，目前大致稳定在17000点水平上下。从过往经验看，股市兴旺的财富效应对各行业的发展有明显带动作用，例如饮食业、制造业、建筑业、零售业，旅游及娱乐事业等，从而有利于提供更多的就业机会和职位。此外，数码港、迪士尼乐园等项目的实质启动，创新科技投入加大及中国“入世”等都是推动香港经济发展的一系列利好因素，将给就业市场带来机会。

2、特区政府采取积极财政措施。在刺激投資方面，港府計划在未來五年投資2,350億港元發展各類公营基礎建設，将在中、短期及长期为劳工阶层提供大量就业机会。预计今明两年港府推行基础建设及实践港府施政报告内承诺可产生的职位，将提供11.8万个就业机会，较去年中估计的10万个为多。

仅2000年上半年开展的主要基建及公共工程，包括迪士尼乐园竹篙湾一期填海工程、白石角科学园一期工程、西铁一期工程、东铁马鞍山支线、地铁将军澳支线以及在落马洲边境站增设柜台及其他设施等，预计共可创造超过1.8万个新职位，加上数码港、近十多个公营屋村兴建地盘施工等项目，约可提供2-3万个职位。而且，香港目前就业空间仍有潜力可挖。如将目前护老、育幼及社区服务就业比例再增加10-15%即可提供近7万个职位。此外，发展环保工业、支持中小型企业发展、开设跳蚤市场、通过减税鼓励公司培训员工等均是可行之举。以上几方面粗略加总，将造就10多万个新的就业机会。

3、香港进一步加强教育、培训和就业服务，有助纾缓失业情况。港府1998年以来在这方面采取了一系列举措，今年可望进入收成期。而且今年港府正进一步改善劳工处就业辅导服务，改善再培训与在职培训课程，完整人力资源资讯网络，这将促进劳动人口顺应新世纪就业市场的转型和挑战进行知识结构的转型，提升本地劳工的技能及适应能力。

4、创新科技发展将创造新的就业机会。根据香港特区政府目前的政策规划，今后经济结构调整将以创新科技作为推动经济增长的主要动力，努力把香港建设成为一个科技创新中心、发展及应用资讯科技的全球首要城市。目前香港正通过积极引入内地专才等措施落实创新科技发展计划，创新科技产业的发展及其对相关配套产业的带动，将提供新的就业机会。

5、劳动市场供、求方面的按年增长率持续收窄。去年底开始，劳动人口参与率有所下降，劳工供应微跌，估计这一情况仍将持续，可望拉低失业率。

6、香港就业市场素以灵活见称，因而能适应经济周期的变化。香港在过去数十年，面对数次经济转型及调整，每次都能顺利化解。这次香港失业情况之严重虽然前所未有，但香港高度开放的自由市场经济仍有能力顺势调节。

 

(二)就业市场继续面临压力

由于以下因素，预计今年香港失业率难以迅速回调，下降程度比较有限：

1、今年香港经济走势仍存在诸多不明朗因素。香港经济能否全面、强劲复苏将有赖中国、亚洲周边国家和地区整体经济的复原情况及美、日经济的表现，并受诸多不明朗因素制约。此外，虽然中国加入世贸对香港经济复苏有利，但香港将因此需要与世界各国直接竞争内地市场，势必要求进一步降低人力等营商成本，提升工人质素。这些都将给就业市场带来影响。

2、香港经济的结构性转型将是一个长期的过程，就业压力仍将持续。当前香港经济所面对的是结构性转型，一方面会继续巩固原有的主要产业优势，另一方面一些极具竞争力的企业和产业将获得发展，而一些经营不善的问题企业与弱势产业将淘汰出局。估计这一过程至少会持续5-10年时间，结构性失业情况也将相应存在。

3、香港就业结构调整难以一蹴而就。香港就业市场对一般劳动力的吸纳能力已趋饱和，而通过改善教育、培训及再培训等长远策略造就本地高增值、创新及高科技行业的专才及高素质人才又需要时日，因此今后香港就业结构的调整不容盲目乐观。值得一提的是，香港推行的最低工资制度、积极的财政政策等虽在短期内有助释放就业压力，但长远看有可能使劳工市场失去弹性，客观上不利香港未来就业结构的转变。

4、外劳输入势必增加劳动力供应。例如，即将开展的许多大型基建工程等会引入较多外来低技术劳工，从而增加就业市场的压力。

 

 

展望2000年，随着经济好转，香港的就业情况和失业情况，应是有所改善和显著纾缓，预计今年香港失业率可以回落至5%以下，达4.5%左右。

但应当看到，目前香港整体失业率仍在高位俳徊，要令失业率回落至金融风暴前2-3%的比率，可能还有一段很长的路要走。鉴于香港经济正向高增值、创新、高科技及知识为本的方向转型，加上中国即将加入世界贸易组织，本地人力市场将继续经受压力，政府应认真评估这些因素对本地就业情况的影响，尽快制订一套包括教育、培训、移民、劳工及财政等各方面的长远政策。

 

李湛,周道洪

报告选载《沪港经济》2000年第04期