【文】王传言

5月1日就开始实施的《陕西省老年人优待服务办法》中规定，65岁以上老人可免费进入旅游景点，而直到10月9日，西安大慈恩寺景区才开始执行这一决定。类似情况还有不少，一些政策的执行为何这么缓慢？（10月20日 《华商报》）

从5月1日到10月9日，其中差距五个月之多，如此政令不行的现象应该不仅仅陕西省如此。根据调查显示，除“紧急”性文件外，一般性文件，从中央传递到基层需要经历多个层次：中央至省级机关，一般需要3-5天；省级机关根据本省实际，制定贯彻决策需要10-15天；省级文件下发到市县需要3-5天；地级市若作出补充内容则需要7-10天；县级政府向机关、部门和乡镇传达文件一般7-14天集中进行一次；乡镇（办事处）向村委（居委、社区）传达文件，一般每个月集中进行一次。正常情况下，一份党中央和国务院的普发性文件，从下发到传递到基层，最少也需要70天左右才能传到。

70天？这远非一个玩笑的时间表而是实实在在存在的数字。那么，从中央到地方基层真的需要如此长的波折吗？到底是那些因素导致这种“时滞”？到底卡壳在何处？成为与政令利益密切相关人关注的问题。如陕西省对老年人以及残障人员的优惠措施，如果不执行命令就是老年人和残障人员的利益造成直接的损害，成为不可救药的部门利益保护，同时，那种号称“没有接到通知”式的懒政模式也成为一种可能，当执行部门有着“死猪不怕开水烫”的架势之时，没有合理有效的外部监督推进机制力量，执行部门便只能一拖再拖，导致最终的政令不行的现象出现，直接损害到利益相关者。

可见，中央文件到地方基层正好符合著名学者马科斯·韦伯所提出的科层组织的特征。在科层组织内，任何层级都有着各自为政，层级越来越多的趋势，而随着层级的增加，管理的层级成为命令下达的效力越来越微弱的结果。试想，一个层级下与二十个层级相比，政令的传递效果可想而知。这就可以解释那些“天高皇帝远”、“上有政策，下有对策”、“政令难出中南海”等词汇的真实意思。可以说，70天的行程或者还是委婉的说法，如陕西省对于《老年人优待服务办法》的执行情况便知，如果不是媒体的介入，在长达5个月的之后仍旧不能执行就是最好的明证。

而随着现代信息技术的进步，诸如网络为代表的电子政务发展已经成为政府部门办公现代化的真实诉求。无论是OA、内部邮件系统等等传递手段无不是可以当做政令有效的方法。如果不将这样的现代信息技术运用到政令的传递过程中，即使70天也是可以理解的。更可悲的是，当经历了70天之后的政令在到达基层之后还需要进一步开会研讨落实，这又是一个巨大的时间间隔，而如果这样的政令对于人民群众的切身利益息息相关的话，遭殃的只能是广大人民群众的真实利益。所以，无论是从政令的重要性还是从政令传递的现代技术手段等诸多因素，从中央到地方基层的文件都无需长达70天的历程。

若要为中央文件到基层提供“引擎”，提高“加速度”的话，最最重要的一点就是限制中央的执行时间，加强对文件的监督机制建设。如果在既定的时间内不能执行便要追求行政责任人的责任的话，70天的历程必然会所见，而对于政令在各个层级之间的传递也需要进行必要的缩减。唯此，才能不断减少中央文件到基层的传递时间，形成令行禁止的良好局面。