国外大都市圈是怎样重视规划的先导作用的？

——关于建设沈阳现代化都市圈的思考之六

国外都市圈在其发展的工程中经历过经济繁荣，也经历过衰退。但各国的都市圈发展都重视区域规划的先导作用，这是国外都市圈发展突出的特点。这对沈阳现代化都市圈建设有一定的启迪作用。

欧洲都市圈的城市规划

欧洲国家将城市规划视为国家大法，视为都市圈发展的核心内容。一些国家的城市规划是一项基本原则，非常注重城市管理法治化，制定严格的城市规划管理措施。这些国家大都有大都市圈或经济圈的区域规划和重大基础设施建设的协调机构和制度，并赋予相应的规划和调控权，如“大伦敦议会”“巴黎地区规划发展委员会”等分别是各自都市圈发展的协调机构。法国几百年前就在城市规划中实行法治化管理，很早就规定巴黎的城市建筑不得高于艾菲尔铁塔，并为城市建设定下中轴线。英国在治理伦敦泰晤士河、法国在治理巴黎塞纳河时，都致力沿岸文化景观保护，制定了严格的法规。从欧洲都市圈发展脉络来看，制定了“保护旧城区、重建副中心”的发展规划。欧洲大部分城市十分重视旧城区保护，如巴黎是最早开始进行改造的西方大城市之一。

大巴黎都市圈的发展很有典型性。1958年巴黎制定了地区规划，1961年建立“地区规划整顿委员会”，主张打破原来的单中心城市结构，建立一个多中心分散的城市结构。采用“保护旧城区、重建副中心、发展新城镇、爱护自然村”的方针，摒弃在一个地区内修建一个单一大中心的传统观念，代之以规划一个新的多中心布局区域，把巴黎的发展纳入新的轨道。同时，建设5个新城，还布置9个副中心，在远郊建设几十个中小自然村为主的小村镇；在城市化城镇周围建设5个自然生态平衡区，以及组织完善地区交通道路网和公共交通系统。此外，为控制巴黎地区的人口膨胀，法国在全国范围内确定8个平衡性大城市，促进人口的合理流动和全国经济的均衡发展。

欧洲城市规划强调以人为本，充分尊重民意。都市圈的发展，建立了一套规范有序的“以人为本”规划体系，到处可以听到民间的呼声。2005年9月，笔者随辽宁中部城市群政协联合考察团在英国考察，在与英国学者座谈时，英国学者谈到，城市改造涉及拆迁问题，必须行使严格的审批程序，在这当中，社区居民的意见都能够参与进来。如果社区居民对建设项目不同意，或意见不能达成一致，政府不能强制拆迁。不论在奥地利，还是在英国和其他国家，不论是生态环境建设，还是文物保护，笔者都突出感觉到了民意在城市决策中的地位，感觉到了民间力量的作用。

欧洲的其他国家也是这样。德国政府出台建设项目，首先考虑的因素是对人的健康问题，考虑环境保护问题。汽车站必须离居民区200米以外，以减少噪音对居民生活的影响；如果居民与开发商发生矛盾，政府必须加强检查、督导，使项目对居民生活的影响减少到最低程度。在德国考察中，笔者发现，政府对每一个居民提出的异议都要认真接待，加以解答，如果有30％以上的居民对某建设项目持反对意见，政府则要重新考虑。守时守信、认真严谨的民族性格，体现在日常经济社会生活中，国家和地方政府任何一项政策出台，都有一套规范的程序，需要经过严格的程序和听取居民意见后方能颁布实施。这种强调程序、规范，尊重民意的做法，渗透到城市生活中各个领域。

日本首都都市圈的城市规划

日本的城市规划始于上世纪50年代。在实践中，经历了较多的波折。50年代，日本城市规划学会、首都圈建设委员会分别于1954年及1958年对东京及周边城市形态与规模进行了研究，并根据“大都市否定论”与“大都市肯定论”两种观点，提出了多种发展模式的比较方案，在此基础之上，针对首都圈建设，制定的基本的综合性规划，即为“首都圈基本规划”。

日本的首都圈基本规划约每10—15年修编一次。参照1944年的大伦敦规划，于1958年编制了第一次首都圈建设规划。第二次首都圈建设规划1968年发布，第三次首都圈建设规划1976年出台，第四次首都圈建设规划于1986年审议通过。1999年3月，日本国土审议会首都圈整备特别委员会审议通过了新一轮的首都规划编制,称为《第五次首都圈基本规划》。这个规划确立了针对以东京中心为核心的“一极依存型”城市空间布局而引发的大城市中人口与经济活动过于密集的问题，规划了新的空间发展方向，以及未来发展的总体目标和战略方针。

东京的五次都市圈规划，虽几经波折，但除未能实现绿化带设想外，“新城”、城市轨道公共交通体系等现代城市建设都在不同程度上得到了体现。上世纪90年代以后，对东京都市圈的形成以及所带来的问题，日本中央政府、地方政府以及学界、财界、政界均提出过不同的解决方案。这些方案大致可以分成“战略”和“战术”两个层面。其中，由东京地方政府提出的缓解“一点集中”的对策与中央政府所倡导的由“一极集中”向“多核分散”的对策属于“战术”层次上的对策；而“全国综合开发规划”中有关国土结构调整方案以及“迁都”方案则属于“战略”上的对策。

1998年，日本第五次全国综合开发规划，即《21世纪国土的总体设计》出台，对首都职能和东京的提法是：立足长远观点实现向多轴型国土结构的转变，在国土职能分担和协作的原则下，抑制和分散东京职能的过度集中，积极构建一个工作和居住相平衡的地域结构；扭转以东京为极点的都市等级结构，推进东京大都市圈与中枢据点都市圈间职能分工和协作，加速高级都市职能在全国的发展和网络化；积极做好首都职能的转移，促进政治、行政中心和经济、文化中心的物理分离。2008年的第六次和2015年的第七次全国综合开发规划，基本理念适应人口、产业与经济结构的变迁、顺应地方特性发展、确保国民生活安全、保护自然资源环境、旅游文化开发等来实现国土计划。

值得注意的是，历次全国综合开发规划针对东京包括土地在内的各种自然资源十分有限的情况，提出东京的发展有别于欧美国家城市在发展过程中低密度、粗放式的扩张模式，而是采取了以便利、完善的基础设施为基础，形成疏密相间、适度集中、集约化发展格局的模式。东京都市圈的五次综合规划都体现了以产业、居住、交通、环境等为主题的规划理念，并制定出了相应的行动纲领。如针对人口膨胀、商务办公云集、“一级集中”矛盾尖锐，交通与环境污染等大城市通病日益恶化等问题，在日本逐渐形成了“多核心型”城市结构理论，即“控制商务功能向中心区的继续集中，使其向副中心疏散，促进就业和居住平衡接近的城市”。

纽约都市圈的城市规划

纽约都市圈的城市规划起始于1929年。纽约都市圈的管理是典型的非政府组织形式，非政府机构对都市圈规划方案的制定与完善起到了重要作用。这个非政府机构，就是非营利性组织“纽约区域规划协会（RPA）”。非政府组织是对地方政府行政管理体制的有益补充，与地方政府权力不发生冲突。

纽约城市规划的特点十分尊重经济社会发展客观规律并持之以恒。迄今为止，RPA共进行过三次纽约区域规划。RPA认为，纽约都市圈是美国卓越的城市地区，同时也是全球性机会的象征，纽约都市区必须集聚所有力量，依托该市所在3个州综合安排区域的发展，保持并提高它作为世界一流城市的地位，占据区域发展的制高点，所以应特别考虑城市与区域的可持续发展。

产城融合，纽约城市规划重视区域内产业结构与城市结构相结合。都市圈合理布局区域内产业结构，使区域经济得以整体、协调发展。纽约都市圈产业结构调整的整体效应，首先表现为都市圈内合理的产业结构和区域分工格局，都市圈内的中心城市以其科技、资本和产业的优势，在产业结构调整中起着先导的创新作用，通过合理的产业结构调整，既成功地增强了中心城市的实力和地位，也使周围地区获得了良好的发展契机。纽约与波士顿、费城、华盛顿和巴尔的摩以及其他城市组成了都市圈完整合理的城市体系,而且每座城市互相促进、错位发展,形成完整的区域经济分工体系，为都市圈的整体发展创造了良好的经济基础，形成了产业互补、产城融合的布局。

港城互动，以港口为中心，纽约与周围城市合理的地域分工格局，成为都市圈持续发展的基础和保障。纽约都市圈位于大西洋沿岸，港口发展一直是这一区域的基础。在都市圈内有纽约港、费城港、巴尔的摩港和波士顿港等，其中纽约港是美国东部最大的商港，重点是发展集装箱运输；费城港主要从事近海货运；巴尔的摩港作为矿石、煤和谷物的转运港；而波士顿港则是以转运地方产品为主的商港，同时兼有渔港的性质。这些港口以纽约港为中心枢纽，构成了一个有序分工、运营灵活的美国东海岸港口群。

几点启示

高度重视规划的先导性。要把规划当作都市圈发展的“牛鼻子”工程。目前我国区域经济进一步发展面临的突出问题之一，就是区域规划滞后于经济社会发展。都市圈各个城市要科学确定各自的发展目标、产业特色和功能定位，必须规划先行，制定和实施切实可行的发展规划。在我国，都市圈姚克服市场力量自发作用的不足，在市场机制继续发挥基础作用的前提下，行政力量因势利导，顺势推动，促进都市圈发展逐渐走向成熟。在我国长三角地区，江浙沪皖三省一市做了大量工作，政府部门之间建立了区域合作工作制度和定期座谈协商机制，明确了交通体系、市场体系、环境保护、信息资源开发利用、金融协调体系等五个方面的合作重点。

高度重视规划的战略性。都市圈规划的制定，应以国家战略发展需要为目标取向，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。通过科学规划，实现区域内资源的有效开发与利用，生产力和城镇体系的合理布局，协调各项建设，保护良好的生态环境，有效地促进区域经济的发展，使区域内部乃至与全国区域形成一个相互作用的经济体系，以适应“双循环”的发展格局的要求，实现都市圈的高质量发展。

高度重视规划的整体性。结合区域经济定位、城市功能布局和空间结构特点，在经济合理性、环境合理性的前提下，突破行政区划约束，从整体上规划都市圈的布局和建设，更好地发挥整体效益。尤其对交通基础设施建设，应着眼于产业链的优化升级，按照现代化物流运输体系网络化和多种运输方式协调发展的要求，集中抓好主骨架、主通道和主枢纽建设，对于深水岸线的开发建设和管理利用，应作出统一的总体规划，合理分工布局，力求避免一哄而上，重复建设，恶性竞争。

高度重视规划的统筹性。按照新发展理念，必须重视都市圈规划的统筹性。统筹上下、兼顾各方，处理好经济发展与环境资源、整体利益与局部利益、当前的建设开发与长远的利用发展、城镇化和现代化与原有景观特色和文化传统等各种矛盾，使区域空间结构和功能布局更加均衡，实现生态效益与经济效益，宏观效益与微观效益有机辩证地统一。许多都市圈建立了多层协商机制，组织召开部门协商会，加强宏观层面的合作，协商有关重大问题，开展部门间的实际联动，推进了重点领域的合作。

高度重视规划的互补性。都市圈建设的重心是淡化行政分割的壁垒，发挥各城市的比较优势，取长补短，优势互补。应立足都市圈各城市资源禀赋状况，充分发挥各城市的比较优势，确定在地域分工格局中所承担的任务和角色，做到既能充分发挥地区优势，落实国家的产业政策，又能避免结构趋同，建立合理的空间格局，优化生产力宏观布局。比如有的都市群内，两个或若干个大城市，如果一味地争资源、争项目、争资金、争市场，其结构必然是“零和游戏”。在发挥各地比较优势的同时，要打破行政地域和行政管辖界限，注重城市规划和产业布局中的互补性，以此提高都市圈的整体功能。