关注“收缩型城市”

2019年3月31日，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，文中第一次提到“收缩型城市”，并明确要求收缩型中小城市要瘦身强体，严控增量、盘活存量。本期，我们收集整理了一些“收缩型城市”的相关资料，供领导和有关部门参阅。

【收缩型城市概述】

国际上专业的研究机构“收缩城市国际研究网络（Shrinking City International Research Network）”将城市收缩定义为：一个人口密集、人口数量不少于10000人的城市地区，其大部分地区出现人口减少现象超过2年时间，并伴随着结构性的经济转型与危机的现象。在中国，虽然“收缩型城市”没有明确统一的定义，但相关研究中，“人口流失”都是最重要的指标。一般而言，常住人口连续3年以上持续流失且缺乏回流的城市，均可被视为收缩型城市。有调研数据显示，全球有20%的城市属于收缩城市，在2000-2012年收缩城市数量最多的是美国，第二是德国，然后是法国、英国，中国排第五，中国平均收缩比例是9%，美国达到28%。随着城镇化的加速推进，我国正在形成“城市群-都市圈-中心城市-大中小城市协同发展-特色小镇-乡村振兴”的战略格局和空间组合链条。以超大、特大城市都市圈为核心，产业、资金、人才都会向加速城市群聚集。在这一背景下，一些正在“收缩”的中小城市，未来命运如何，颇受关注。

【城市收缩的四种模式】

中国的收缩型城市大致可以分为四类。

第一类是资源枯竭性城市。因资源而生，同样因资源枯竭而衰退，甘肃玉门、黑龙江双鸭山是典型代表。其中，玉门的知名度最高。甘肃玉门曾经是中国的石油重镇，也是“铁人”王进喜的家乡，近年来，随着石油资源逐渐枯竭,玉门经济持续衰退，人口大量流失。数据显示，2010-2015年间,玉门市市区人口密度的变化率为-19.11%;人均GDP的变化率为-26.96%;建成区面积的变化率高达-61.59%;城市收缩现象非常明显。

第二类是产业变迁导致的收缩。比如东北的一些重工业城市，无法适应产业转型升级的需求，不得不面临产业衰退和人口外流的双重危机。

第三类是偏远城市的收缩。这些城市，既不靠近港口，又不靠近中心城市和大城市群，本身又缺乏资源支撑，在城镇化的时代的浪潮中，人口最容易流出。比如甘肃定西、内蒙古呼伦贝尔、黑龙江齐齐哈尔、广西河池等城市。

第四类是大城市周边的收缩。由于大城市虹吸效应的存在，周边城市人口不断向核心城市涌入，比如北京周边的三河、高碑店，成都周边的都江堰等。

【资源型城市是收缩主力军】

根据住建部在今年1月发布的《2017年城乡建设统计年鉴》的数据，2017年，全国共有661个城市，其中地级城市294个，县级城市363个。全国城区人口合计约为4.1亿人，同比增长1.686%，城区暂住人口8164万人，同比增长10.12%。全国661个城市中，有23个城市在过去几年间出现了城区人口持续下降的情况。按照国家统计局划分的区域标准，这23个城市主要集中在东北地区，占到17个，超过了总数的73%。其中，辽宁、吉林和黑龙江三省分别有5个、5个和7个。东部、中部和西部，分别只有2个、1个和3个。包括东部的广东兴宁和广东揭阳，中部的河南北安和西部的宁夏石嘴山、四川什邡和内蒙古巴彦淖尔。

值得注意的是，在这23个城市中，资源依赖型城市仍是主流，不仅包括辽宁阜新、黑龙江鹤岗和宁夏石嘴山等资源枯竭型城市，还有大庆、鸡西等石油、煤炭资源尚未枯竭的城市。而这23个人口持续下降的城市中，有14个城市出现了城区常住人口数量与人口密度持续双下降的状况。这也意味着，这些城市人口流失的状况更加严重。

【这些城市为何会收缩？】

热胀冷缩是自然现象，城市扩张与衰退同理。从大环境来看，城市收缩的产生，来源于经济与人口转折点的出现。在经济扩张和人口大幅增长阶段，几乎所有城市都在扩张，这是工业化和城镇化的内在力量所在。然而，当经济进入新常态，高增长态势不复存在，而产业普遍面临转型升级压力，那么部分城市的经济增长态势必然要被逆转。同时，城镇化已经进入下半场。2018年我国城镇化率接近60%。从1980年到2018年，不到40年时间，我国城镇化率从20%增长到60%，城镇化的前半场已经完成。接下来城镇化还有10个点左右的空间，这也对城市人口增长形成约束。更关键的是，人口转折点也已经出现。随着人口出生率下滑，老龄化率不断提升，人口红利和劳动力红利都已不复存在，全国性人口普增的局面也将被逆转。

根据社科院的预测，到2028年，中国人口有可能首现负增长，届时城市之间的人口争夺战势必更加白热化。然而，所有城市都在参与抢人大战，但人口却在不断向中心城市、都市圈和城市群流动。尤其是，根据发改委《2019年新型城镇化重点任务》，城区人口300万以上的大城市也将取消落户限制。当大城市户籍不再成为障碍时，中小城市面临的人口争夺战无疑会更加激烈，城市收缩会呈现加剧态势。这种背景下，大城市还能走继续扩张之路，而中小城市的收缩就不可避免。

【收缩型城市的三点警示】

人口在流失，产业在衰退，城市空间和公共设施在闲置，城市发展自然会受到影响。

其一，城市收缩，规划不会再允许扩张。在过去，大小城市，普遍钟情于摊大饼式建设。如果收缩成为事实，那么土地指标、公共建设指标必然要随之收缩。发改委明确指出，未来要深化“人地钱挂钩”等政策，人口流失，土地指标和财政补贴必然要随之减少。同时，根据发改委文件，要引导人口和公共资源向城区集中。所以，在收缩型的中小城市，没有人口和产业注入的新区，最需要警惕。

其二，收缩型城市，难以支撑起大规模的公共设施建设。无论是公共设施建设，还是地铁建设，都需要庞大的人口规模作为前提。人口越多越聚集，规模效应就越突出，地铁建设的人均成本就越低。北上广深的地铁能开往几十公里之外的远郊，就是人口规模带来的利好。如果城市收缩，人口减少，产业衰退，那么许多公共设施就无从支撑。以地铁为例，不是每个城市都有资格建设地铁。按照规定，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。如果城市不断收缩，这些公共设施显然无法上马。

其三，城市收缩，房价等资产价格同样无法维持。房地产的根本支撑在于经济和人口，经济衰退，产业衰退，人口外流，那么原来的房地产价格自然难以维持。美国底特律一度是美国房价最高的城市之一，后来由于经济危机，汽车产业全面衰退，市区大量房子被空置，房价自然一落千丈。在不远的未来，恐怕国内有不少收缩型城市，房价将会复制底特律的命运。

【收缩型城市未来发展方向】

收缩型城市在未来的发展中将会面临人口和经济同时下行压力、城市建设等各方面的问题，如何解决这些问题，保证经济的持续稳定，一些专家学者提出了自己的建议。

北京大学首都发展研究院院长李国平：这是国家城市化政策的一个重大转折，明确中小城市不再盲目低效扩张，那城市就需要更精致化的发展。经济活力强的地方人口肯定不会减少，如果城市本身竞争力下降，周边有更好的城市人口肯定会去周边。所以收缩型中小城市要想办法提升城市竞争力，要发展产业，吸引就业，创造更宜居条件，公共服务要做得更好。城市之间的竞争越来越激烈，如果你做的不好，人口就会流失。

中国人民大学应用经济学院教授姚永玲：对于资源枯竭型城市，就需要发展除了资源型产业之外的后续产业;对于收缩型中小城市，则需要国家政策的倾斜，在基础设施一体化、公共服务均等化方面发力，发展经济，营造良好的营商环境促进企业发展，从而吸引更多人口，发展成为小而美的城市。

辽宁社科院副院长梁启东：要在城市规划上收缩，不要铺摊子，要善于做小、做精、做出质量；产业上收缩，向高质量方向发展转型，比如当煤炭资源枯竭时，这类产业就要收缩，建议与当地产业结合搞绿色产业；收缩型城市以生态保护为主，降低政府考核指标，基础设施建设收缩，不能追求老工业区、西部地区、山区都实现电网改造、水利工程、高速公路、通信等大型基础设施全覆盖。

深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉：收缩型城市谋发展，关键是要扭转“增量规划”的惯性思维，“瘦身”的同时加紧“强身”。与发达国家相比，中国收缩型城市发展的最大潜力在于当前的城乡差距还比较大。大城市生活成本居高不下，或许可以挖掘“瘦身”后小城市的机会。

（摘自《晋城经济》2019-10-09，整理：赵贝贝）