三中全会与城镇化投融资改革

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在谈到“完善城镇化健康发展体制机制”时提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。这“两个允许、一个建立”的重要阐述，将为新型城镇化建设的投融资提供创新的思路。

新型城镇化建设的庞大资金需求

城镇化建设是一项庞大的系统工程，既涉及基础设施建设，也涉及人口迁移、民生改善，这两方面对资金的需求都很大。观察各地陆续推出的城镇化规划方案，无不把基建投资放在首位。城镇化建设必将伴随大量固定资产投资，并相应产生诸多相关需求。交通银行首席经济学家连平称，按照现有城镇化速度，年均20万亿元以上的投资规模将会维持20年左右。财政部财科所的研究表明，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加5．9个百分点，“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿元左右。而据辽宁省有关部门的预测，到2020年辽宁全省仅城市基础设施建设所需资金就在5000亿元以上。

在人们普遍看好城镇化对刺激内需、拉动增长的作用的条件下，推进城镇化所需资金从何而来？新型城镇化是以人的城镇化为本质要求，以提高生活水平、生态环境质量、缩小本地人口和外来人口收入差距为目标。不像以往的城镇化，依靠大量农村廉价劳动力涌进城市，给各类企业创造丰厚利润，同时也增加政府收入的腰包。相反，新型城镇化将大幅增加政府负债，是“烧钱”的城镇化。发展工业园区、城镇基础设施和公共服务设施以及保障性住房建设等方面所需资金越来越大。城镇化推进的力度，将更多地取决于地方政府的债务管理能力。因此，在公共财政资源十分有限的情况下，如何解决城镇化建设的融资问题，满足多方面支出需求，考验着地方政府的智慧。

城镇化建设资金的主要来源

目前，国内城镇化发展资金的来源有以下几个渠道：

一是土地收入投资。主要是通过土地出让所得投入城镇建设。这是地方财政支持城镇市政基础设施建设资金的重要甚至主要来源。2004年土地市场实行“招拍挂”制度以来，我国土地出让金收入屡创新高，2010年是2. 7万亿元，2011年这个数达到3.15万亿元人民币，2012年有所下滑，回落到2.7万亿。近年来，土地出让金收入占全国财政收入的30%以上，占地方财政收入的70%左右。过度是房地产开发，造成了地方政府在城镇化建设中对“土地财政”的过度依赖。随着房地产热的降温，各地土地出让金减少，单靠“土地财政”进行城镇化融资的方式是不可持续的。

二是财政专项资金。主要是国家统筹安排的基础设施建设专项资金。基础设施建设专项资金来源包括：各级财政安排的专门用于基层基础设施建设的资金；各地财政配套安排的专门用于基层基础设施建设的资金；中央财政专项补助可用于基层基础设施建设的资金等。比如2012年，大连市财政在城镇化方面投入资金35.4亿元，用于涉农区县（市）城镇基础设施建设、青山工程（生态建设）、城际铁路、农村饮水工程等。

三是地方投融资平台融资。主要是设立城投公司，通过土地或用财政等政府信用作抵押融通城镇化建设资金。地方政府设立的融资公司，一般包含政策性融资平台、各类开发区和工业园区平台、公用事业类融资平台、城市基础设施建设和交通运输类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。各类平台的共同特点，都是通过将土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入，从而从银行取得贷款或者发行建设债券，或通过融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资方式进行融资，以缓解地方城镇化过程中基础设施建设和公用事业发展资金的不足。

四是商业金融支持。金融体系有着较强的吸纳社会闲散资金的能力，资本雄厚，对于缓解新型城镇化建设的资金压力有着得天独厚的优势，各地在城镇化过程中，通过大力发展农村银行、发展各类县域金融机构，着力丰富信贷产品，为新型城镇化建设提供多元化金融服务，推动产业协调发展。一些金融机构着力构建平衡的城乡金融布局，增加中小城镇营业网点，在人员、资金、政策等方面向中小城镇适当倾斜，择优支持特色产业和高端项目，打造优势产业集群和特色产业集群，助推小城镇发展成为集聚产业和人口、服务“三农”、提升小城镇经济社会同步发展的重要载体。一些金融机构改进公众信用服务功能，完善个人信贷零售业务，简化审核流程、削减申报材料、拓宽担保渠道，让城镇居民能够合理运用金融工具解决住房消费、汽车消费、教育消费等金融需求。

五是民间金融。目前，我国民间资本参与城镇化建设的势头很好，在实践中已经呈现出不同的模式。一些房地产开发商参与新城、新市镇建设，一些民营企业投资工业园区和基础设施建设，一些私营业主投资乡村游、温泉游、沟域游项目。有的地方农民投资建城，比如温州的苍南龙岗镇，就是农民自己出资建新城镇。还有村企共建型，比如张家港市的永联村，就是村里的老百姓和企业共同出资来共建的。

城镇化融资存在的主要问题

当然，在城镇化投融资中也存在一些问题。比如，融资渠道狭窄，资金远远不能满足城镇化的需要。财政投资仍然是城镇化基础设施建设的主体，主要是土地财政支撑了城镇化，而在土地财政不可持续的情况下，依靠政府财政资金投资城镇化的渠道逐渐缩小。银行贷款在没有担保的情况下也很难获得。

再如，政府融资平台功能弱化，城镇化融资创新性不足。政府融资平台的主体设立和运作部规范，缺乏外在约束机制，不能按照现代企业制度建设，治理结构不尽合理，融资随意性强，融资规模超过政府财政的实际承受能力。根据审计署公告，全国2000多个县级市中，仅54个县级政府没有举债，至2010年底，有99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于200%，20个县级政府的借新还旧率超过20%，23个县级政府逾期债务率超过10%。

还有，金融对城镇化建设项目支持不足，金融创新有待加强。以工业化为主的金融体系设计不能完全适应新型城镇化的需要，小城镇金融机构不健全，商业性贷款不能满足需要，特别是对农户贷款少之又少。由于城镇基础设施建设项目建设周期长、资金占用额度大、成本回收时间长，商业银行多不愿意介入，政策性银行也需要政府担保情况下才可以融通资金，因此金融机构对城镇基础设施建设项目投入的积极性不高。

随着新型城镇化建设进程的加快，土地日益成为稀缺资源，土地出让金和各种税费会减少，依靠政府财政大规模大范围投资城镇基础设施建设不现实。而为防控财政和金融风险，国家对地方政府融资平台的监管日益严格。那么，强化新型城镇化的投融资保障，必须有新的思路。

三中全会关于城镇化投融资的思路

总的思路是深化投融资体制改革，建立适应城镇化资金需求的多元化投融资机制。十八届三中全会《决定》提出的“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”是重要的战略举措。

上述“两个允许、一个建立”。“一个建立”含义很明确，就是新建立专门服务于城市基础设施、住宅的政策性金融机构。在“两个允许”方面要注意几个关键词：一是“允许”，二是“等多种方式”，三是“拓宽渠道”，四是“社会资本”、五是“特许经营”。

2011年和2012年两年中央政府决定在确定的地方政府债券发行规模内，本着自愿原则，选择经济基础较好、债务负担较轻、资本市场发育成熟的上海、浙江、广东、深圳作为地方政府自行发行债券的试点省（市），其余地区仍由中央财政代理发行。自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。这项措施的核心是将发行工作交由地方政府去执行，提高了地方政府发行政府债券操作能力。

按照三中全会部署，要充分发挥城投债的支撑作用。在城镇化建设面临大量资金缺口的情况下，用于银行信贷收紧，债券市场，尤其是城投债将在地方融资过程中扮演越来越重要的角色。在未来，城投债仍是保障城镇化的重要融资渠道，应当允许有还贷能力的地方政府发行城投债，用于城镇化建设。据新华社报道，继2012年高增长态势之后，2013年城投债再度快速扩容——截至3月末，共发行城投债221只，融资总规模达2723.2亿元，是上年一季度的2.3倍。在完善债券市场化发行机制、市场约束、风险分担机制、强化偿债能力的基础上，应扩大地方政府发行城投债范围，不断扩大经营性建设项目直接融资规模。

吸引民间资本和外资，形成多元投资主体。2012年以来，在“稳增长”的政策基调下，广东、重庆、长沙、四川等地区相继推出投资计划，均强调民间投资的重要性。新型城镇化需要向民营企业、民间资本开放。在这方面，民间投资、社会投资大有可为。三中全会《决定》关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的举措，必将释放政策能量，使地方政府在公共服务等领域更加明确建设标准、降低准入门槛，让更多民资和外资进入，形成多元投资主体。在政府的支持下，鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。通过向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金。

创新城镇化投融资机制的措施

在工作中，要最大限度释放“两个允许、一个建立”的政策效应，完善投融资体系，通过多方面的改革举措，拓展产业发展、城乡一体化的资本集聚新途径，为新型城镇化营造良好的金融环境，提供资金支持。

大力完善金融体系。引导国内外金融机构在新城、新市镇设立分支机构，成立村镇银行，发展壮大小额贷款公司，扩大信用担保、信用评估、资质认定等中介机构规模，提高信用等级，增强服务能力，为中小企业提供信贷资金服务，为农业和农村经济发展提供高效便捷的金融服务，为推动统筹城乡发展提供金融保障。结合各地城镇化特色，通过创新发展各类草根金融机构和组织，增加小城镇基础设施、机构网点和人员配置，把更多的金融资源输送到最基层、有需求的小企业、家庭和个人手中。在有效防控内部操作风险的前提下，通过适当放权激发基层网点的工作积极性，提高支持新型城镇化建设的服务能力，同时降低门槛，大力发展立足本土和社区的各类小型金融服务机构。

积极拓宽融资渠道。支持各类具备条件的企业和公司通过规范改制上市、发行债券等方式从资本市场直接融资。积极探索投资规模较大、建设周期较长、投资回报有保障的重点项目以发行政府债券、企业债券等方式融资。

建立专项建设基金。切实增强“造血”功能，积极争取下放财政、土地、规划、建设、房产、城市管理、工商等方面的审批权和管理权，启动城市建设维护税和城市建设配套费、污水处理费、卫生费的征收，用于城镇基础设施建设，城镇建设用地土地出让金收入也要用于城镇基础设施建设。县区政府可以作为主要发起人设立产业投资基金、农业发展基金、城市建设基金和创业投资基金，向国内外公开募集资金，尽可能多的吸纳社会资本参与工业、现代服务业和现代农业开发和重点基础设施项目建设和园林绿化。

逐步建立区域性产权交易市场。建立各类产权交易市场，为符合产业方向和城镇化发展的投资项目提供股权融资服务。

构建地方性信用与交易体系。可考虑通过创建信用户、信用村、信用镇分层信用体系，建立农村信用信息数据库，形成并逐步完善农村信用体系。

完善地方政府融资平台

这里突出说明一下地方政府融资平台问题。加大财政对城市公益性设施建设的投入力度的同时，组建和完善地方政府投融资平台，是个重要选择。投融资平台在城镇化中是个好东西，不要轻易否定它，不能因为地方债务问题就矮化它，丑化它，甚至妖魔化它。

加快地方政府融资平台建设，改革行政管理体制，实行公司法人治理结构，推行市场化运作，提高融资能力。要完善地方政府融资平台，推动经营模式创新。加快政府融资平台的功能创新，使融资平台由简单的融资功能向运营功能转变，使有条件的地方政府融资平台向城镇化综合开发运营商转型。按照现代企业制度要求，允许政府、金融机构、民营企业参股，使准公共品的收益权、经营项目资本收益权、平台公司股权都能面向市场放开，实现城镇化投融资主体多元化，从而使其形成良好的公司治理结构。通过在政府支持下进行市场化运作，盘活土地资源、城市无形资产资源、国有企业资源；通过土地出让、商行贷款、国有资产出让、城建开发权出让等方式，多元化筹集城镇建设资金。

支持符合条件的投融资平台采取发行债券、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金，积极争取国家政策性银行、商业银行以及国际金融组织、外国政府贷款，采用BT、BOT、TOT等多种方式吸引社会资本参与城市基础设施建设，建立公益性基础设施和商业性基础设施开发相结合的长效机制。