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2008年12月16日，联合国安理会一致通过了授权各国打击海盗陆上基地的第1851号决议。它反映了联合国所有成员国对索马里海盗恣意妄为的深层担忧。前国务卿康多莉扎•赖斯在安理会决议投票前发表演讲时说：“因目前尚无现成国际机制能协调各国的合作，使反海盗结构不理想……我们希望各国能迅速采取措施并建立磋商机制以共享情报、协调各方行动和形成合作伙伴关系。另一个限制反海盗作用的因素就是缺乏对这些不法分子的严厉制裁。海盗必须付出代价，但可惜的是当前他们几乎不受惩罚。”

反海盗的区域不应仅包括索马里沿海地区，我们还需要把印度洋、亚丁湾、阿曼湾、阿拉伯海和红海等广大区域纳入进来。虽然海盗问题最近才引起大家的注意，但美国对这些区域早已十分担忧。2008年11月，沙特巨型油轮“天狼星”号携带价值100万美元的原油被索马里海盗扣押，直到2009年2月29日在获得300万美元赎金后才获释，此类事件已不止发生一次。据媒体报道，海盗2008年在索马里东部和南部海域的繁忙航线上发动的袭击就超过了100起。

相关法律问题

毫无疑问，去年的海盗泛滥源于索马里临近国家政局动荡的影响波及到其境内。不过，几乎所有赞成第1851号决议的联合国成员都没有注意到，我们必须在国际法标准和海洋法公约的范围内来处理这一危险。

国际反海盗标准和实施机制基本上都不惩罚海盗。海盗活动的核心含义是指：以个人目的在国际水域内外非法使用暴力扣押和掠夺私人船只或飞机的船员或乘客（掠夺包括：抢劫财物和货物）。1982年的《海洋法公约》对此做了专门补充，指出：海盗活动是在知道海盗行为的情况下志愿参与或帮助参与将船只或飞机扣留的行为。

根据国际法，海盗只有在国际水域或公海区域、专属经济区、国际航空区及其他不属于各国领土司法管辖范围区域内发生的违法行为才构成跨国犯罪，而一国的国内水道、领海和领空则属于国内司法程序的处置范围。

美国处理海盗问题的法律根据来自宪法，它规定：国会有权……对违反美国法律的海盗进行惩罚和判处重罪。此外，《美国法典》第18章和第33章还就国会实施此权力做出了专门规定。《美国法典》在第18章的第1651款针对国际犯罪作了专门规定：无论是谁在公海犯有海盗罪并触犯了各国法律，一旦被引渡到美国或被美国抓获，都处以终身监禁。

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而且美国法律还进一步授权总统部署“公共武装船只”保护美国商船免于海盗侵袭和命令这些武装船只的指挥官在国际水域攻击企图掠夺或扣留任何外国船只或悬挂美国国旗的船只。这些法律还授权美国海军指挥官把任何企图尝试或正在实施强制进入、寻找、限制、掠夺、或占有悬挂美国国旗或外国国旗、以及船上有美国公民的船只的海盗武装船只及其武装人员押解至美国港口和夺回任何在公海上被非法捕获的美国或外国船只及美国公民。

在美国法律把上述犯罪行为与国际反海盗法相冲突时，将美国国内法的规定来解释相关行为。比如联邦法律对海盗的界定是：武装渔船或私掠船及其海员攻击保护自身船只或货物的海员、非法剥离其海事管辖权、通过贿赂海员的方式非法获得他人船只、收受海盗财物、强迫正在巡逻的反海盗人员上岸均属海盗行为。

根据《公海公约》和《海洋法公约》的规定，只有海军舰只、军用飞机，以及其他有明显为政府服务的船只或飞机才能在国际水域内外捕获和扣押海盗船只或飞机。美国捕获海盗船只或飞机是依据《美国海军守则》和《舰队指挥官基本操作规定》的规定来执行的，不过它应与其他国家一起进行捕获海盗船只或飞机的活动，因为根据国际法每个国家都有自己独立的司法程序来处理海盗问题。

联合国遏制海盗的努力

联合国安理会自20世纪80年代末就非常担心因索马里当地政权崩溃而造成的领土失控问题。1992年，相关安理会决议已明确提到索马里反海盗的内容。2008年，联合国不仅关注索马里内陆的危机问题，还非常重视因危机而产生的海盗问题。2008年5月，安理会第1814号决议号召“各成员国参加联合国授权的护航行动”。2008年6月，安理会第1816号决议再次号召“各成员国积极参加反对索马里海岸地区武装抢劫和海盗活动的行动”。

2008年10月7日，安理会第1838号决议又再次强调了各国的海洋利益。这一决议非常重要，因为它决定：有兴趣在索马里海域从事海上安全活动的国家可积极地部署海军舰只和飞机。决议还建议各国采取措施保护自己的商船，以免它们遭到索马里海盗的侵扰。12月2日，索马里海盗扣留了沙特巨型油轮“天狼星”号后，安理会根据《联合国宪法》第7章达成第1846号决议，授权各成员国军舰进入索马里领海打击海盗，这些舰只还将拥有同公海处置权力一样的权力。

2008年12月16日，联合国安理会又形成了第1851号决议，授权各国在印度洋、索马里附近的亚丁湾等水域从事反海盗活动。而且，第1851号决议不但授权各国可进入索马里海域反海盗，还允许它们在索马里陆上从事打击海盗的活动。根据决议，各国和地区性组织可采取必要措施阻止利用索马里领域进行海盗活动的行为。

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在处理好各国参与护航行动的问题后，联合国安理会又开始处理对罪犯的司法管辖权问题，即各国对海盗个人成员实施拘押的问题。第1851号决议中，国家和地区性组织已获得拘押在海上或陆上抓捕的海盗的授权。第1851号决议获得通过后，美国及其盟友组成了联合舰队，并同意在中央司令部的管辖范围内加强反海盗活动。

国会对反海盗活动的支持

2009年4月4日，众议院运输与基础建设委员会在海岸警卫队与海上运输小组委员会上举行了议题为“公海反海盗”的听证会。国会研究处也于2008年12月3日提交了一份关于海盗破坏全球海上安全和国际贸易运输稳定产生人道主义和经济威胁问题的报告，它直接促成了听证会的召开。该报告的认为，随着海盗袭击次数的不断增加，国际水域货运成本将因亚丁湾海上保险费用的提高而急剧上升；商船每日将每日多花几千美元到特别战争保险费上，在全球经济普遍下滑的情况下很有可能对国际贸易造成诸多不利影响。

2月4日，海岸警卫队与海上运输小组委员会举行听证会对反海盗局势、海盗问题对海上运输的影响和通过国际合作反海盗的性质与作用等问题进行了综合讨论。听证会还一致认为，国际社会已对亚丁湾-印度洋反海盗问题作出了各种反应，因此美国应在151联合特遣舰队(CTF)中积极扮演领导角色。但小组委员会主席埃里耶•卡明斯在开场致辞中说：“由于巡逻区域太大及各国军舰数量因素，国际海军力量不可能在范围如此大的非洲之角保护所有的商船。”

听证会还指出，政府须立即对索马里海盗问题作出反应。国家战略听证会后，2008年12月，国家安全委员会在总统的授权之下发布了：“非洲之角反海盗：合作与行动计划”。它认为，如要最终解决海盗问题，索马里在政府管理、法治、安全和经济发展领域都应有大的提升。而且，此国家战略还非常注重实际情况，它指出：为了应对当前威胁，我们近期必须拦截、阻止和减少海盗袭击。它还号召采取预防性措施：

•在拥有政治意向、护航能力与反海盗的国家之间建立高层接触

•强化亚丁湾国际海上安全巡逻区，鼓励各国积极参与护航行动

•开始商船安全评估，制定安保设施强化计划

•在建立战略沟通计划的同时，强调海盗对贸易、个人和海上安全的破坏性作用，并鼓励加强法治

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国家战略的第二点希望通过有效的反海盗行动阻止和清除海盗活动。它指出，拦截可疑船只可能会在一定程度上阻止海盗活动。此外，国家战略还号召各国辨别和清除索马里海盗的陆上据点。

第三点是必须惩罚捕获的海盗。所有参与听证会的议员都认识到，因海盗活动收益很大且基本上不受惩罚，使之甚嚣尘上。因此，提高抓获海盗的能力并将之绳之以法必须成为反海盗措施的重要组成部分。为了达到这一目的，国家安全战略表示，我国应同非洲国家乃至全世界签署各国可拘捕、关押和审判海盗的协议。

反应措施

为了打击海盗，来自20多个国家的舰只组建了海上联合舰队（CMF），其总部设在巴林的麦纳麦，将由来自美国海军中央司令部的一位将军来领导。2009年1月8日，海上联合舰队正式成立专门从事反海盗活动的151联合特遣舰队。在之前的2008年8月，海上联合舰队就在亚丁湾建立了安全巡逻区，为反海盗提供了重大的国际支持。那时，在国际性组织海上联合舰队内部唯一的反海盗的机构是150联合特遣舰队，此特遣舰队在打击阿富汗的“持久自由行动”就已经建立起来。

150联合特遣舰队的任务是威慑所有地区范围内影响稳定的活动，主要强调打击毒品走私和非法军火贸易。虽然海盗也属地区不安定因素，但在当时还不是特遣舰队关注的焦点。而且，其20个成员国中有几个国家的军舰还没有获得政府打击海盗的授权。这便是151联合特遣舰队的由来，它将集中关注反海盗问题。新成立的联合特遣舰队在支持各国打击毒品走私和非法军火贸易的同时，也授权原150联合特遣舰队成员国军舰展开专业训练和从事打击海盗的活动。

2008年12月30日公布的海上联合舰队命令（EXORD）已为151联合特遣舰队的任务范围作出了清晰的界定：

151联合特遣舰队得到任务授权后，可在海上联合舰队的活动区域内积极阻止、拦截和抑制海盗活动、保证全球海上商业活动的顺利进行、加强海上安全和确保所有国家的航海安全自由。

此命令还将充分考虑文章前面提到过的联合国安理会决议授权任务，其内容包括：各国海军在反海盗活动基础上，登上可疑船只搜查；扣押和处置从事海盗活动的船只与装备；在权威法律实施机构的允许下关押海盗人员。

海上联合舰队命令（EXORD）不但授权各国舰只进入索马里海域，还根据联合国安理会第1851号决议允许联合特遣舰队个人进入其陆上从事反海盗活动。

尽管存在诸多局限，第151联合特遣舰队已在“圣•安东尼奥”号船坞登陆舰上部署了的登舰搜索特遣队（VBSS）和第405海岸警卫队执法特遣队（LEDET）。第405海岸警卫队执法特遣队将为登舰搜索特遣队提供各种海上拦截专业知识和技能培训，其内容包括：海洋法、登船政策与程序、证据的采集与准备和拦截战术。

国家安全委员会、国会、联合国和海上联合舰队对亚丁湾非洲之角和印度洋不断增加的海盗袭击事件作出了历史空前的反应。

2008年12月，联合国安理会会公布的“非洲之角反海盗：合作与行动计划”非常现实地指出：近期各国必须采取实际措施来减少、阻止和反对索马里海盗的袭击。

联合国已开始仔细研究亚丁湾和印度洋索马里海岸的严峻反海盗形势。2008年12月，安理会全票通过两项决议授权多国联合舰队在必要情况下进入索马里海域和领土消灭海盗的据点，表明联合国内部在维护国际安全与和平的反海盗问题上已达成了空前一致。

2009年1月联合特遣舰队的建立，表明美国及其盟友已紧紧地扼住了索马里海盗的喉咙。不过，相比之下，海军承担的义务要比登舰搜索特遣队和第405海岸警卫队执法特遣队大得多。

毫无疑问，由于海盗活动的固有特性，它将继续对过往船只造成极大的危险。但随着151联合特遣舰队建立，局势可能会得到大幅度改观。