基层市场监管所（以下简称基层所）是县级市场监督管理部门的派出机构或驻地机构，是履行市场监管职能的基层组织，也是服务经济社会发展的重要基石，承担市场监管领域直接面向市场的监管执法职责，市场监管大部分任务最终赖以基层所层面落实。在当前监管执法形势复杂多变、基层工作压力与日俱增的情况下，依赖基层市场监管治理体系和治理能力建设，通过优化内外管理体制机制，为基层所搭建科学合理的管理模式，是化解矛盾和排除问题的根本之策。

原省工商局曾于2007年开始全系统推行责任区监管模式，这种以工商所划分若干片区各由专人全面负责巡查监管为主要特点的基层管理模式，连续实施多年后的2013年底，省局决定监管模式不再做统一要求，由各地自行创设，从此责任区监管模式便偃旗息鼓。之后接踵而至的两次机构改革中，分别历经与食药监局、质监局等单位合并组建，基层所职能发生了巨大变化，在明确三定规定之后，至今大部分单位尚未对基层所的管理模式做出统一规制或顶层设计，任由各所随意安排，一些不当做法导致基层所上下关系梗阻、机制运行不畅，监管劳而无功，难以适宜市场监管新形势新任务新要求。

一、基层所管理模式的非正常现象

（一）上下隶属关系上主次不分、喧宾夺主。一些地方视基层所为归乡镇街道（以下简称镇街）直接管理的下属站所，以加强 “四个平台”建设为由，将基层所人员纳入镇街日常管理，规定其日常工作需服从镇街安排，本是主管的县级市场监管局（以下简称县局）对基层所的领导指挥权大被削弱。一些地方视基层所人员为镇街干部，镇街反客为主，随意动用基层所人员，常常越俎代庖，横加干涉基层所事务。甚至一些镇街做法更绝，将基层所人员列为网格专职人员或驻村干部，并要求他们集中到镇街上班，致使基层所成为一个空壳机构。受此影响，基层所和县局的原先紧密关系渐行渐远，个别基层所“弃祖离宗”，为取悦讨好镇街，对镇街唯命是从，常常忽视或轻视县局日常布置的业务工作，甚至置之不理。

（二）内部组织结构上徒有其表、调度无序。一些基层所管理松散，尚未形成稳健的组织架构 ，如管理片区设置不科学，划分不合理，缺少前瞻性，随着人员增减需要频繁调整。如岗位职责分工不明确，存在交叉或缺位，导致落实责任推诿扯皮。有些所领导无视分工规矩，接到任务，不按常理出牌，看谁空闲就交办于谁。还有一些基层所机构臃肿，除所长、指导员和副所长外，内设多个巡查队，各巡查队又下设若干中队、各中队再分管几个片区，这种机关化管理模式导致尾大不掉，内部各层级之间衔接不顺、协调复杂，出现内耗。特别是面对干部水平能力上的差异，一些所领导因人设岗，特意划分市场主体较少的片区给能力欠缺干部，或委曲求全，特意提供履职风险较低的轻松岗位给落后表现人员。并时常以能者多劳为由，将繁重任务加塞给所里兢兢业业的老实人、年轻人，导致这些干部身兼多职，不堪重负，他们一旦长期出差学习，所里工作就会停摆不前。

（三）对外执法监管上作风不实、效能低下。机构改革后随着监管职能扩充，更多类型的市场主体纳入到市场监管领域，因监管对象更加复杂多样，基层所一些干部难以及时全面掌握辖区基本情况，对自己职责范围内的市场主体存在底数不清、情况不明、信息不准等问题。至于自己监管工作能否通过上级明察暗访，出现突发事件是否会被追责，自己更是心里没底。另外，一些基层所贪多求全，日常监管习惯全覆盖地毯式巡查，少有采用“双随机一公开”抽查、信用监管手段以及“互联网+监管”技术。在当前上级频频下达的专项执法行动中，基层所多数干部疲于奔命，毫无章法，个人难以顾及本职范围内监管对象特点而制定实施针对性监管计划。还有个别基层所工作存在形式主义，不关心监管成效，只一昧强调监管书面记录。甚至个别基层所为完成考核任务，默许干部在监管工作中弄虚作假。

二、管理模式乱象的根源和危害

（一）基层所属性定位混淆错乱。虽然中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕62号）早已规定基层所 “作为县（市、区）市场监管局派出机构，以县（市、区）市场监管局领导和管理为主”。然而一些地方为了加强镇街人员力量，提高镇街对基层所的领导指挥权，以基层所干部纳入镇街日常管理考核为机会，并以整合审批服务执法力量和统筹协调管理“四个平台”为借口，避开县局直接统领基层所工作。而出于要享受镇街同等经济待遇等考虑，基层所只得勉为其难听命，从原隶属于县局的紧密关系，置身于一仆二主的尴尬处境，并逐渐向镇街靠拢。这种基层所属地化、镇街化管理的做法，使基层所和县局之间若即若离，若不及时归正关系，必会打破市场监管全系统一盘棋局势。

（二）基层所管理格局失稳未定。当前基层所由原工商所、食药监所和质监所等站所合并而成，由于之前这些站所内部岗位分工，以及业务工作机制各为不同，受习惯做法影响，一些基层所至今未能合理规划布局组织框架，既没有调整原工商所责任区监管模式，又没有改变原食药监、质监所的业务分工负责模式，致使岗位设置过多、分工无法明确、条块无法结合。基层所干部虽然转隶且已经组合办公，但原班工作人员依然各行其政，致使政令不畅、任务落地梗阻。除此之外，机构改革中，一些县局只是将原站所干部进行简单整合，再无增配基层所干部，职能扩充后，基层所人少事多问题依然未得解决。加上一些基层所领导缺少责任分工和奖惩激励的管理意识，只是简单粗暴地将任务压在听话的个别干部身上，这种分工未定、职责不明和苦乐不均现象加剧基层所干部负面情绪，挫伤了他们基层工作积极性。

（三）基层所监管治理心余力绌。导致基层所基层一线执法监管效能不高的原因有多方面，一是监管方式不科学。一些基层所智慧监管意识淡薄，数字化管理水平不高，尚未形成通过大数据分析辖区监管情势的工作习惯，日常监管依旧单靠线下实地巡查。二是监管平台不完善。面对当前诸多独立开发运行的业务监管平台，基层所干部难以一一归集和查询掌握与己有关的监管对象。面对平台的复杂操作步骤，一些老同志索性交由协管员登陆代为。三监管任务不合理。接到上级各条线布置的任务，县局没有梳理整合，也很少考虑人事匹配和监管负荷情况，就无休止交办给基层所，甚至还要求基层所马上报送报表。四是监管质量不讲究。在片面追求工作速度的情况下，为赶工完成考核任务，个别干部工作不遵循业务规范，监管偷工减料或投机取巧，甚至监管造假。五是监管问责不实在。在当前纪检监察部门加大履职问责态势下，处于执法一线“风口浪尖”的基层所已成为容易背锅难以脱身的履职高风险单位，一些干部为了规避问责，期待日后问责中能出示材料证明自己业已尽责，便舍本逐末，不计较有效监管，反注重监管记录。

三、管理模式的拨乱反正

机构改革后市场监管系统已重装出发，全系统上下要正视新形势下基层所存在的各种问题，并正本清源，因势利导，及时采取补偏救弊措施，使基层所摆脱困局，顺势而为，成为新时代市场监管干部干事创业的新高地。

（一）因地制宜。县局作为地方政府工作部门，在组织下属基层所融入当地镇街四个平台建设同时，要切实维护自己对基层所的领导地位，坚定不移为基层所当好主管，理直气壮对基层所实施直管，不能畏而却步，听之任之。面对当前基层所隶属上的尴尬，县局要主动对接当地组织部、编办和镇街等单位，在部门和镇街领导中普及宣传市场监管局“三定”和基层所属性。若有地方政府越权破坏基层所与县局关系，市局或省局不能放任自流，要为基层所撑腰，通过介入和干涉，坚决捍卫基层所的县局派出机构定位，坚决抵制将基层所下放到镇街管理，全力制止架空基层所行为。国家市场监管总局也要重启并加快《市场监督管理所条例》立法相关工作，为基层所管理体制机制谋划顶层设计，并提供法规保障。另外，基层所在服从县局工作安排同时，也要主动迎合当地镇街全科网格建设，根据辖区地理环境和经济布局，合理划分监管边界，设置好与镇街网格对应的片区，片区监管实行责任到人，并同过条块共管机制，充分利用“四个平台”，借助镇街网格力量，推动多元共治的监管格局，将政府与部门共同关注的食品、药品、特种设备、产品质量等安全管理工作综合纳入片区，渗透到网格，实现与镇街目标一致的共同管理，带来镇街与基层所各取所需的双赢。

（二）因变制宜。市场监管系统已进入了体制机制大转变、职能大调整、监管手段大改变的关键期，面临着诸多挑战的基层所要把握新形势，顺应新时代，以变求生、以变求胜。尤为重要的是，基层所要更新监管理念，华丽转身，改进原先巡查监管方式，从粗放式监管向精细化监管转变，从管控型监管向治理型监管转变，践行“放管服”，教育引导全员熟悉掌握并常态化开展双随机抽查、互联网监管等工作。基层所也要尽快克服传统落后的人海战术，努力追求科学监管、智慧监管和精准监管，不断提升市场监管工作的技术含量，如借助国家企业信用信息公示系统和市场监管在线等各类平台，通过大数据分析增强监管靶向性，预判掌握市场主体经营活动规律与特征，迅速发现违法违规线索，避免监管徒劳无益。

（三）因时制宜。当前我们正处于大数据时代，数字化改革浪潮已席卷到各个角落，要教育全系统干部认识到这场改革的势在必行，为提高基层所干部数字化素养，有必要组织学习理解数字化专业术语的含义，培训引导干部能统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，打造全系统数字化语境和数字化文化。县局要把数字化工作纳入到基层所标准化规范化建设体系，对现有办公硬件、信息网络、软件要求、监管设备以及系统建设进行数字化提升和信息化改造，为基层所数字化工作提供刚需标配。基层所必须要紧跟数字化趋势，通过数字化手段对辖区监管治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑，实现数字赋能。通过在线模拟测试和网上跟踪督查等数字化技术手段，促使基层所每位干部都能用好用活省局已开发基层所数字化应用系统和“掌上执法”等各类APP，驱动基层所整体智治，实行监管对象“底数清、情况明、分类管”的工作方式，形成任务生成、接收、派发、执行、反馈等“一个流程”的工作机制。

（四）因事制宜。县局要科学划分科所事权，明确机关科室和基层所的合理分工，并实行任务下达统一审核制度，防止科室当甩手掌柜，切实为基层减负，确保基层所能人事匹配、轻装上阵。特别是综合执法改革后，要全面厘清执法队和基层所之间的职责分工，防止“局队合一”办案机制演变为“所队合一”，杜绝执法队机关化不办案现象。要防止“内卷”，消除条线任务层层加码到所现象，机关内设机构设置过多过滥的上级局，可以实行科室合署办公机制。除此之外，要着力于业务规范，围绕“放管服”和“最多跑一次”改革的机构高效运转要求，县局要为基层所编制好简洁实用的业务流程，缩短办事时间，提高工作效能，在依法行政前提下，进一步放宽条件推广基层所简案快办机制。基层所也要去机关化，在内部组织层级上实行扁平化和集约化管理，统筹监管计划，优化组合资源，防止片区干部各行其是，各行其事。