前提、保障与同一

——民办学校教师权益法律保障的几点思考

孙绵涛

权益是指应该享受到的不容侵犯的权利。民办学校教师的权益是指，民办学校教师在履行教育教学职责过程中，依照《教师法》、《民办教育促进法》等国家法律规定所授予的不可侵犯的权利。所以，民办学校教师权益的落实问题，说到底，是一个法律的保障问题。如何依法保障民办学校教师的权益，以下简要谈几三个基本观点。一是从前提来说，民办学校教师合法权益得不到保障，是因为民办学校教师的合法权益在有关法律中规定得不全面；二是从保障来说，对保障的主体，保障的法律责任以及被保障主体民办学校教师合法权益维护的权利方面也不全面；三是从同一来说，民办学校教师权益保障法律规范中的假设、处理和罚则分散在不同法律中。所以必需从“前提”、“保障”和“同一”三个方面切实落实民办学校教师的合法权益。

一、在前提上，要在有关法律中既依据《教师法》，也要参考其他法律和相关政策，并结合当前民办学校教师的实际情况，合理而全面地规定民办学校教师的合法权益。

在新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》以下简称《民办教育促进法》第四章“教师与受教育者”中对教师的权益作了如下规定：

第28条“民办学校教师、受教育者与公办学校教师、受教育者具有同等的法律地位”。

第29条“民办学校聘任教师应具有国家规定的任教资格”。

第30条“民办学校应当对教师进行思想品德教育和业务培训”。

第31条“民办学校应依法保证教职工的工资、福利待遇和其它合法权益，并为教职工缴纳社会保险，国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险”。

第32条“民办学校教职工的业务培训、职务、聘任、教龄、工龄计算、表彰、奖励、社会活动等方面依法享有与公办教职工同等的权利”。

分析以上在《民办教育促进法》中所规定的教师的权益可以发现，一是沿用了如：获取工资报酬的权利、业务进修等《教师法》中规定的权利，但《教师法》中规定的教师的其他权利，如教育教学权、学术研究权等都没有在《民办教育促进法》中加以规定；二是体现了一些当前新的政策，如为民办学校教师缴纳社会保险、养老金政策等。然而即便如此，在《民办教育促进法》中规定的民办学校教师权益还是不够全面的，因为：一是《民办教育促进法》规定的民办学校教师的权益只是《教师法》中所规定的公办学校教师的权利范围中很小的一部分；二是《教师法》中所规定的教师权益本身就是不够全面的，如教师教育权中就缺乏对学生的管理权和惩戒权等；三是对当前民办学校教师中出现的一些突出问题，第32条中规定的也不全面，如民办教师八个小时工作制的保护问题，因为民办教师一般工作时间长、强度大等。因此建议在《民办教育促进法》中明确应规定“民办学校教师除享受与公办学校教师同等的权利外，还应享受如下权益，如职务、聘任、教龄计算等权利。”

二、在保障上，首先，在保障的主体上，《民办教育促进法》中不仅要规定民办学校要保障教师合法权益，更要规定各级政府及其教育行政部门要依法保障民办教师合法权益。新修订颁布的《民办教育促进法》第四章“教师与受教育者”中，只规定民办学校要依法保障教师的合法权益，没有规定各级政府及教育行政部门要依法保障民办学校教师的合法权益。其实，只规定民办学校要保障教师的合法权益是不够的，因为谁具有制订、执行民办学校教师的合法权益的权力，谁就有保障民办学校教师权益的责任。民办学校教师的合法权益不只是民办学校的事情，更重要的是各级政府及其教育行政部门的事情。因为各级政府及其教育行政部门，它们虽然不是民办学校教师权益保障法律的制订部门，但他们是《民办教育促进法》执行的主体，也是具体制订和落实民办教师权益行政法规和有关政策的相关部门。如果民办学校教师的合法权益得不到各级政府及其教育行政部门的保障，民办学校教师的合法权益往往会落空。有人认为，民办学校的办学主体就是民办学校，而不是各级政府及其教育行政部门。原因可能是民办学校是民办学校自己出资办学，民办学校对其教师的去留升迁有决定权。然而即便是这样，也不能认为民办学校的教师的权益保障只是民办学校的事，而与各级政府用其教育行政部门没有关系。因为虽然目前各级政府还没有像有的西方国家一样，对民办学校提供资助，但各级政府及其教育行政部门是管理民办学校的部门，在他们制定的管理民办学校的行政规章和政策中，有不少是涉及到保护民办学校教师权益的。既然各级政府及其教育行政部门有权管理民办学校，怎么能否认他们所承担的保障民办学校教师合法权益的义务呢？因此有必要在《民办教育促进法》或相关法律中规定，各级政府及其教育行政部门依法（指《教师法》）对民办学校教师的权益加以保障。

其次，在保障主体的法律责任上，在《民办教育促进法》的“法律责任”中，应规定不依法保障、落实民办学校教师合法权益的民办学校、各级政府及其教育行政部门要视情节的轻重追究相应的行政责任和法律责任。因为谁具有制订、执行民办教师的合法权益法规和政策的权力，谁就有承担不执行、不落实民办教师合法权益的责任。而新修订的《民办教育促进法》在第九章“法律责任”中，没有这样的规定，这就很难促使民办学校和各级政府及其教育行政部门去依法落实民办学校教师的合法权益。所以，在《民办教育促进法》及相关法律中应规定民办学校、各级政府及其教育行政部门不依法保障民办学校教师的权益的，要视情节轻重依法追求其行政责任或法律责任。

再次，在被保障主体维护自身合法权益的权利上，要在《民办教育促进法》等相关法律中规定民办学校教师有依法行使维护自身合法权益的权利。因为谁是民办学校教师权益法律保障的当事者，谁就有依法保护自己合法权益的权利。还因为民办学校教师的合法权益应有哪些内容，自身的合法权益是否得到落实只有这些教师自己最清楚。只有规定了他们依法行使维护自身合法权益的权利，才有可能在有关法律政策中科学全面地规定民办学校教师的权利，才能使民办学校教师的权益得到最终的落实。然而新修订的《民办教育促进法》第四章“教师与受教育者”中，并没有规定民办学校教师有维护自身合法权益的权利，第九章第43条只规定了受教育者的权益受到侵害时有申诉权，而没有规定民办教师的合法权益受到损害时有申诉权。因此，建议在《民办教育促进法》中，规定“民办学校教师与公办学校教师一样，在合法权益受到侵害时，依法享有申诉权”。

三是关于同一。这里的所谓同一，根据前面所说的，是指教育法律规范中的假设、处理和罚则三个要件要在同一教育法律中加以规定。这样的主张，是基于出现上述我们分析的民办学校教师的权益在《民办教育促进法》中规定不全面，民办学校教师权益的保障主体规定得也不全面，民办学校教师自身合法权益保护的权利也没有规定的现象，是由在《民办教育促进法》中的法律规范规定不全面而分散在不同中的法律中而引起的。这就提出了一个问题，教育法律规范中的要件是在同一法律中规定为好还是在不同的法律中规定为好，我们认为，为了便于清晰明了地知晓和执行教育法律规范，一般应在同一教育法律中加以规定其规范。也就是说，让人在同一法律中一看就知道哪些是假设，即法律行为的条件，哪些是处理，即在这一条件下的法律行为必需做什么和不能做什么，哪些是罚则，即对违反法律行为所要负的什么样的法律责任，而无需到处查找。有人说，既然已经在另外的法律中规定了相关的法律规范，再在有关法律中规定这些规范就显得重复了。其实这种担心是多余的，因为在另外的法律规范中已规定了的相关法律规范，在新的有关法律中就不必重复规定这些规范的具体内容了，只需要规定一句“与某某法规定的一样”就行了。本文在一、二两部分的建议就是基于这种考虑写的，看起来简单明了，一点也不繁复。有人还可能说，不必在同一法律中规定所有法律规范，这些分散在不同法律中的法律规范只要编一个同类法律的法典就可以查到了。我们说，为了弄清楚一个法律规范中的假设、处理和罚则三个要件，要查许多相关的法律，这是一个多么繁杂而又没有什么意义的工作。正因为如此，我们才在上面一二部分中，建议在《民办教育促进法》等相关法律中，加上有关简明扼要的规定，这样一些既不重复，又便于依法清晰高效地保护民办学校的的合法权益的规定。

（本文为作者在北京师范大学教育立法研究基地成立揭牌仪式暨民办学校教师法律地位及权益保障研讨会上所做的主题发言 2018.4.21）