近期，大半个中国经历了一场“超级寒潮”。截至1月24日8时，全国共有346站发生极端低温事件，24个县（市）日最低气温突破历史极值。

　　幸运的是，这次不会像2008年初那样，遭遇持续寒潮，最终酿成大范围低温雨雪冰冻灾害。这一次，寒潮应急井然有序，整个社会良性运转。究其原因，除了天气影响严重性不比当年外，社会管理的进步也功不可没。

　　这些年，寒潮应急发生了哪些变化，突破了何种障碍，还存在着哪些问题？如果2008年的低温雨雪冰冻灾害发生在当下，是否还会让春运瘫痪、能源供给陷入混乱呢？

　　联防联动:从松散到有序

　　1月22日“超级寒潮”自北向南影响我国，整个社会却早就开始了“预热”。

　　18日，中国气象局向国务院应急办、相关部门领导和联络员提供了这次天气过程的预报预警服务信息。

　　19日，国务院应急办印发通知，要求做好大范围低温雨雪冰冻天气应对工作。农业部、民政部、交通运输部、中国气象局等部门进行紧急安排部署。

　　20日9时，中国气象局启动了重大气象灾害四级应急响应，11小时后升级为三级。截至22日12时，浙粤闽沪皖赣鄂湘桂等地气象部门根据天气影响，进入相应级别的应急状态。

　　从这一连串应对行动中，便透露出极强的内在逻辑性。在这种机制的保证下，冷空气南下前，部分地区准备好停课、交通管制等措施；一些蔬菜种植户提前使用保温手段；多地村委会还帮助百姓备足炭盆等取暖设备。

　　比较起来，在2008年初的那场灾害中，这种纵向到地方、横向到部门的应急联动似乎没被“串”起来。

　　根据一些媒体当年的报道，2008年1月29日，湖南在与冰雪冻雨抗争了16天后首次迎来阳光，当晚，来自公安部与交通部的消息均称，京珠高速有望全线打通；1月30日上午，中国气象局召开新闻发布会，通报从1月31日开始，新一轮降水又将开始，将持续至少十天以上，并明确建议公众减少出行。几乎就在同时，京珠高速入口管制解除，大批车辆进入。但当晚至次日凌晨，湘中与湘南飘起雪花，粤北韶关地区又因雨雪冰冻再次封路，一早进入的车辆全部滞留。

　　从客观原因上说，受大气环流极端异常和拉尼娜的共同影响，使得2008年灾情严重前所未见；但从主观而言，灾害初期确实存在应急响应滞后，信息交流不畅，各部门分割、互不通气的现象，并在当时被舆论所诟病。

　　机制保障：由量变到质变

　　2008年，各地政府全面反应基本上是在降水和低温首次来袭的十天后，灾情产生叠加效应。当时局面开始混乱，国务院紧急成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，恢复社会秩序。

　　时任中国气象局副局长的王守荣回忆，自当年1月中下旬成立指挥中心起，他每天至少要开两个会，早上汇报、晚上检查，一直持续到春节后。几个月中，他几乎每天都代表气象部门最先发言，其他部委根据预报，或安排部署或提出需求，再由指挥中心进行协调。“晚上7点去开会，有时夜里11点才能回来。”王守荣说。正是国家层面如此高强度开展工作，灾害影响才逐渐得到控制。

　　事后，人们对应急体系进行了反思。2003年“非典”催生的国家应急体系，在2008年遇到了第一次大考。但是，题出得太难，准备得也不充分，答卷并不让人满意。

　　其实，我国应急体系分为国家专项预案、部门预案及地方预案。但是当时，包括防汛抗旱应急预案、地震应急预案、森林火灾应急预案等在内的18项专项预案中并没有专门低温雨雪冰冻灾害的，甚至没有气象灾害应急预案。这意味着，无论是立法层面还是操作层面，遇到类似由天气带来多种灾害、灾情涉及多个部门时，都缺乏一个发挥统筹协调作用的机制作为保障。煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心之所以发挥了重要作用，是因为它将各自行动的部门协调起来。这一理念也在之后的应急体系完善中被沿用。

　　2010年1月20日，国务院通过了《气象灾害防御条例》，细化了各大部委在气象灾害应急工作中所要承担的责任。同年，《国家气象灾害应急预案》出台，要求有关部门按照相关预案，做好气象灾害应急防御和保障工作。

　　“在此基础上，中国气象局建立了气象灾害预警服务部际联络员制度。如今，当气象预警发出后，各部门高度重视，整个社会都开始行动。”中国气象局应急减灾与公共服务司副司长王志华说。

　　体系建设：迈出步伐还需不断完善

　　的确，近些年，气象预警时效提前、准确率提高，发挥出“消息树”作用；气象部门建议政府启动相应应急，并跟进启动部门预案，起到“发令枪”作用；通过政府启动应急响应，各部门根据自身预案要求联合互动，这样的应急体系将灾害损失降到最低。

　　如王志华说，气象部门应急已经常态化了。但不可否认，极端灾害频发，即使整个社会应急常态化，应急体系还是能寻出漏洞。如2012年“7·21北京特大暴雨”的应急答卷仍不尽如人意。

　　在气象界，一方面，有着“十年努力，预报时效提前一天”的无奈；另一方面，预报时效越长，准确率会降低。启动时间和准确性挂钩，何时打响“发令枪”就成了一门学问。这一问题也困扰着气象界，王志华说：“每个地区应急响应能力都不一样，很难量化启动应急的最佳时间。”

　　中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任王宏伟说，2008年，供水、供电、道路、交通、能源、通信像多米诺骨牌一样纷纷垮塌，灾害形成链条，最终形成网络。尽管今天的应急工作连成网络，但缺少权威性、灵活性，有时会出现正处级单位无法有效协调厅局级单位的情况。此外，如果像2008年电线结冰厚度超过60毫米或者更厚，电力线路融冰核心技术能否在大范围内彻底解决问题值得检验，电力工人是否还需要冒着生命危险在野外作业除冰仍值得探讨。再如，公众是否明确看到各种预警信号后该做些什么，作为个人面对寒潮是否有足够的危险意识；城市建设是否会根据灾害重现期进行标准调整等。这些应急措施在实际中的操作仍面临着很多细节之处的考验。

　　社会管理不能一蹴而就，应急体系还需不断完善。如果2008年的低温冰冻雨雪灾害发生在当下，可以肯定的是，反应速度、联动协调的效果会有质的变化，灾害损失会大大减轻。但要完全避免灾害损失，前方的路还有很长。

　　（中国气象报记者 孙楠 ）