争取土地使用权的斗争

关智慧律师 北京关智慧律师的公众号 2022-04-17

争取土地使用权的斗争

关智慧律师

上周有一位北京的王先生送给我一本北京市被拆迁居民争取城市私房土地使用权的维权资料汇编。其中有一半是1997年7月到2000年4月间，北京市成百上千被拆迁居民集体向中央反映北京市地方机关违反宪法和法律，不承认城市私房主对房屋所在土地的使用权，在拆迁中不对土地使用权进行补偿，以及向房地产开发商违法批租土地的举报材料。另一半是关于城市房屋拆迁、土地使用权补偿、拆迁行政纠纷司法受理方面的一些政策法规文件。

城市私有房屋土地使用权的问题，是我多年来一直关注的问题。在我日常处理的房地产案件中，针对土地使用权（本文只讨论城市中的土地使用权）的争议往往是案件中争议最大、法官最难处理的焦点和痛点。

王先生的这份材料，是反映北京城市里广大被拆迁户为争取土地使用权和土地使用权的补偿而进行斗争的鲜活案例，我认为是很珍贵的。其中尤其让我印象深刻的是，材料中记录的当年一些公务人员毫无遮拦、毫无顾忌的言行。也正因为他们毫无遮拦、毫无顾忌，我们可以知道他们当时在强拆私人房屋、强占私人土地时真实的心理状态：他们确信自己是国家法律和正义的坚定执行者，理直气壮，而跟他们要土地使用权补偿的私房主不过是歪曲国家法律、挑衅政府权威的闹事刁民，必须要采取果断甚至专政手段（例如拘留）来对待。

下面摘录的是部分当时的拆迁人员说的话：

某区房地产管理局拆迁处的一位副处长：在市区建设要拆旧房子，所以统称“危旧房改造”，至于拆旧房后盖什么房，这是政府的事，与你们无关。

某副区长：我就是区长不当了，也要把你给拆了。

某区建委主任：我个人认为，土地使用权补偿是没有法律依据的。（拆迁户代表说：你在这里代表政府，如果你“个人认为”，那你回家跟你老婆说去。）还是这位建委主任，在拆迁现场对一位被拆迁户说：我代表政府，我命令你现在立刻把房子腾空，这地是国家的。社会主义初级阶段就是资本主义初级阶段，房地产开发就是实现土地财产的重新组合、重新积累。

某副区长：即使按照《城市房地产管理法》的规定评估土地使用权给你们补偿，我们也会想办法扣回大部分的。

某区房屋土地管理局一个科长：你们在拆迁时要土地使用权补偿，那房地产开发商还赚什么钱？

某区房屋土地管理局地政科一个公务员：开发商不可能到南苑去开发，好地方才能开发，到南苑开发上哪儿去挣钱？你们别打“基准地价”，打不赢，“基准地价”都给了老百姓，开发商上哪儿挣钱去呢？谁还搞土地开发？34号文件（北京市人民政府发布北京市出让国有土地使用权基准地价的通知）不是给你们的。（基准地价给了被拆迁户）政府吃谁去？开发商吃谁去？

某副区长：不要说安置你们到南苑、旧宫去住，就是把你们安置到河北省三河市都合法。

某中院行政庭庭长：根据上级指示，审理此类行政诉讼案件，我们的原则是支持行政。

某法院法官：本应立案，但有行政干预，我也没办法，你们申诉吧。

某法院行政庭庭长：不给立案是我们内部的规定。不给（不予受理）裁定书也是我们内部的规定。我知道，你们想拿着裁定书再去告我们。

某中院行政庭庭长：你们在一审法院的材料我都看过了，法律都对，但有一个问题没说对。北京市《拆迁细则》是法规，不是规章，上级就这么定的，北京市哪一级法院都这么讲的。你说你的财产（私房所在土地使用权）问题，这个法规不是这样的。还是现实些吧。没办法，国家太穷，需要钱，你们只能做出牺牲。

某中院法官：你们的房子要好几十万，没门！政府的钱怎么办，哪儿去找？开发商上哪儿挣钱去？国家太穷，没办法。

某区法院法官：北京市34号文件不是给你们用的，是给外国人看的，给外国人用的。

某中院法官：你说区房地局没有依法组织拆迁人与被拆迁人依法协商补偿安置方案，没有必要和你们协商，让你们到哪儿就必须到哪儿。

某中院法官：（我们）不负责审查《拆迁许可证》，我知道老百姓有理，没办法，咱们国家就这样。

某检察院检察官：此案（申请抗诉）两条路，一是息诉，二是驳回。我劝你们还是息诉吧！这几年这类案件数不胜数，每一件我们抗诉了的，也不可能抗诉。你们说公检法都支持行政，这是不假，就拿我们检察院来说吧，我们的开支谁给的？还不是政府。吃人家的不向着人家，能成吗？

看到这些20几年前的鲜活案例，我忽然明白后来制定的那些法律、行政法规、司法解释为什么有些条文要那样写了。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。“被征收房屋类似房地产的市场价格”当然包括土地使用权的价值。

《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》明确，对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。

又如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

又如最高人民法院关于印发《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》的通知第三条规定，对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。对不符合法律规定的起诉、自诉和申请，应当依法裁决不予受理或者不予立案，并载明理由。禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书。禁止在法律规定之外设定受理条件，全面清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。等等。

从后来制定的这些法律、法规、司法解释来看，王先生他们那一代城市被拆迁户20几年前不懈争取的权利，无论是实体的还是程序的，目前绝大多数已经得到了国家的承认和保护。现在城市征收私有房屋，房屋所在的土地使用权当然会得到相应的补偿。在某种意义上，我们可以说，这种法律的进步是王先生那代被拆迁户的坚持斗争的结果。只是王先生他们没有机会享受到这一法律文明进步的成果。可是俗话说的“前人栽树，后人乘凉”。

不过，我还有一点不同的看法。王先生他们的意思好像是说，中央和国家的法律是没有问题的，是承认和保护私房主对私房所在土地的使用权的，是北京地方上违反宪法和法律，不予承认和保护，所以问题出在地方。我个人的看法正相反，我认为问题的根源恰恰出在于中央，在于国家的宪法和法律规定本身有问题。

列宁说，宪法就是一张写着人民权利的纸。引申下来，法律当然也是一张又一张写着人民权利的纸。但是，我国的宪法和法律，长期以来没把城市中私房主对私房所在土地的使用权在纸上写清楚。或者说的更直接和准确一点，我国的宪法和法律在很长时间里，事实上是不承认城市中私房主对私房所在土地的使用权的。这才是上个世纪90年代，北京市拆迁不给私房主土地使用权补偿的真正的根源。

为什么这么说？请看这份材料：《人民日报》1989年7月8日 第6版“读者来信”刊载了《拆迁房屋如何对待私房主的土地使用权？》这样一篇短文。答复读者来信的是原建设部房地产业公司张景伊和郭靖华。

原来是陕西西安市北大街通济中坊４号一位读者来信，问：我在西安市区有私房12间，占地约５分。去年10月27日，市房地局动员我们这一带居民搬迁，政府计划在这里改建商品楼。同年10月20日，市土地局公告进行土地使用权登记。市房地局工作人员对我说：政府在你住区开发改建，你不需要登记；土地已经国有，除房屋按价折换外，其它土地也没有什么补偿。请问：房地局对原土地使用者不予补偿，这合理合法吗？开发单位在拆迁安置中如何对待私房主的土地使用权？　

答：我国城市的拆迁和建设项目是按照城市总体规划要求依照法定程序进行的，建设项目的筹建者，不论是全民单位、集体单位还是个人，凡是经过正式批准的，即纳入了城市规划的实施中，都是社会总体利益的需要，应视为国家意志的体现。因此，拆迁范围内包括私房在内的房产所有人和使用人，均应服从国家建设需要，配合做好拆迁工作。

已设定拆迁范围内的土地，由建设项目的筹建者履行土地使用权登记，被拆迁人不再享有继续使用该土地的权能，无需再行登记。

《人民日报》的性质和地位，大家都是知道的。《人民日报》上宣示的拆迁城市私房不对土地使用权予以补偿的观点，可以认为是中央的意见。那么，北京地方在城市拆迁中不给私房主土地使用权补偿恰恰是贯彻执行中央所理解的宪法和法律规定的原意，这大概就是当年那些拆迁人员有恃无恐、理直气壮的根本原因。

对比20几年前，我们可以说，现在的法律进步很多了，法律对人民权利的保障也严密多了。但这法律的进步，不是凭空发生的，是很多人斗争推动的结果。我们要纪念他们的斗争。