行政诉讼制度被赋予法治建设的重要使命，同时又受到法律制度本身和各种社会条件的制约，它的实施状况是一个备受关注的话题。从诉讼制度的实际运作来看，基本问题是：谁告谁？为何告？谁来审？怎么审？对这些问题的认知，不但影响人们对行政诉讼制度的理解、当事人的诉讼意愿，也将影响行政诉讼的制度设计。