AEO制度的基本内容

（一）AEO制度的诞生背景

随着经济全球化的深入发展，贸易自由化和便利化成为全球贸易共同需求。贸易便利化问题已经成为各国进行多边、双边经贸谈判的重要砝码。随着国际间投资和贸易的不断发展，国际间的货物贸易日益成为恐怖主义和跨国组织犯罪进行危及本国或他国社会、政治、文化安全和环境保护等活动的重要通道。尤其是2001年以来，“9.11”及一系列恐怖主义事件的发生促使国际社会大大提升了对贸易安全的重视程度，贸易供应链安全成为海关工作的重点之一。新的贸易安全概念包含着两层意思：一是针对贸易的威胁而言，二是将贸易本身视为一种威胁。

然而，在已有的工作模式下加大对进出口货物的监管，必然导致相关货物通关时间及成本增加，海关管理成本提高，延缓国际间货物流动速度，抑制国际贸易的发展，破坏世界经济的稳定。当前，西方国家海关已处在一个职能转移的发展阶段，即以税收为核心的传统职能相对萎缩而以安全为核心的非传统职能则日益扩张（举例：美国海关职能调整）。这使欧美等发达国家逐步认识到，要有效地打击恐怖主义和跨国有组织犯罪等违法活动，就必须要加强对进出口货物的监管，拓展海关的职能作用，使海关的作用由局限于保卫国家经济安全扩大到国家整体安全领域，同时要加强各国海关间的合作。一方面贸易安全要求强化对货物的实际控制，尤其是强化海关对物流的干涉度；另一方面贸易便利又要求加快物流速度，降低物流成本，海关要最小化对物流本身的影响。因此，有必要在国际间推行一种既能够保障国际贸易货物便捷通畅的流动，同时又能够有效地实现以“安全”为核心的海关新职能的管理制度。

重要文件：

2004年8月，WTO总理事会以总理事会决定形式启动贸易便利议题的谈判，将贸易便利定义为“简化和协调国际贸易手续”，对贸易便利化的关注主要集中在海关和跨境制度上。

2005年6月23日，世界海关组织全体成员的海关署长在布鲁塞尔召开的一年一度的理事会大会上，一致鼓掌通过了《全球贸易安全与便利标准框架》（SAFE Framework of Standards以下简称《标准框架》），在倡导成员海关间合作和互认的同时，引入了经认证的经营者（AEO）概念，更多强调海关与商界的磋商、合作和沟通，以保证一体化国际贸易供应链的持续安全，实现海关与商界利益的共赢。

《标准框架》下包含一系列的内容，有：1、AEO制度；2、海关之间的数据交换；3、统一的风险规则；4、互认监管结果；5、智能集装箱的使用。其中AEO制度是最基础的，促进全球贸易安全与便利已逐步成为世界海关组织的一致战略和行动。

（二）AEO的定义

 “AEO”即“Authorized Economic Operator”的缩写，意为“经认证的经营者”。AEO制度是世界海关组织WCO为了实现《全球贸易安全与便利标准框架》目标，构建海关与商界之间的伙伴关系，实现贸易安全与便利方面目标引入的管理制度。

WCO在《标准框架》中将AEO定义为“以任何一种方式参与货物国际流通，并经海关认可符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方。AEO包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、理货人、中间商、口岸和机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商”。这意味着任何从事与国际贸易相关的企业，只要愿意且符合相应的国际供应链安全标准和要求，就可以被海关认证为AEO，从而获得作为AEO的一些便利。

AEO制度的基本内涵是，海关以企业为基本合作对象，通过海关为守法、安全的企业提供最大化的通关便利，建立合作伙伴关系，达到互利双赢的目的。AEO制度的构建，从本质上改变了海关与企业之间在传统意义上的管理与被管理的关系，以适应现代化海关制度建设及大监管体系建设改革需要，符合政府职能转变的要求。

（三）《标准框架》的基本内容：两大支柱和四个核心要素

《标准框架》提出了保障供应链安全的两大支柱，即海关与海关间的合作以及海关与商界的合作，第一次在全球范围内正式提出要建设海关与商界间的合作伙伴关系。

第一个支柱即海关与海关之间的合作安排，包括了“海关应遵照世界海关组织在综合供应链管理指南方面规定的海关监管程序进行操作”等11项标准，涉及到供应链管理、查验权力和查验技术、风险管理和布控、电子信息交换、绩效和安全评估以及工作人员的廉政等海关监管工作的各个方面。这些标准还将鼓励海关和其他政府部门之间的合作，帮助政府实施统一的边境管理和控制，并通过采取必要措施，使政府能够扩大海关在这个领域的权限和职责。

第二个支柱即海关与商界的合作，包括6项标准：1.伙伴关系，AEO应当采用自我评估体系，确保其内部政策及制度可以保障货物和集装箱运至海关监管目的地和验放前是安全的；2.安全，AEO应将安全措施融入其商业行为中；3.授权认证，海关与商界应共同制定AEO认证体系；4.技术，用现代化技术保证货物和集装箱完整；5.交流，推广最低安全标准和最佳做法；6.便利，海关应与AEO合作，提供最大限度的安全和便利。其中，取得AEO的地位并得到供应链中其他各方的承认对从事国际贸易的企业来说大概是最重要的。各海关都应该与企业建立伙伴关系，以保证国际贸易供应链的安全。本支柱的核心在于建立一个国际化的企业识别系统，把那些在供应链中具有高度安全保障的企业纳入其中。这些企业也应在这一伙伴关系中通过快捷通关或其他便利措施获得切实的好处。

为便于各国海关实施这些标准，《框架》还就每项标准制定了详细的实施细则，也称作技术性规定。《框架》的标准和实施细则大都来源于世界海关组织已制定的有关公约及其成员的一些比较成功的实践经验。

标准框架包含四个核心要素：

发达的电子货物信息，即协调各海关对进、出口和转运货物提前递交电子货物信息；实施风险管理，针对安全威胁采用一致的风险管理手段；在出口港的高风险货物查验的信息交换及出口监管，也就是应进口国要求，出口国海关应对高风险集装箱和货物进行查验，最好使用非侵入式检查设备；以及《标准框架》中的两大支柱之一——海关应与商界建立合作伙伴关系（对合法贸易扩大便利），海关应对达到供应链安全最低标准并采纳最佳做法的企业（AEO企业）提供便利。

四个核心元素是标准框架的四个主要内容，各国在今后实施国内法转化时，在具体条文上可以进行变化，但应体现出这四个条款的立法原意。

AEO制度是一个系统，包括三个层面的文件规定：AEO的条件要求和便利、AEO的审核和认证程序、AEO的相互认可。