嘉靖《沔阳志》卷8 《河防》谓"沔居泽中"，地势低下，"江溢则没东南，汉溢则没西北，江汉并溢则洞庭沔湖汇为巨壑"，"故民田必因地高下修堤防障之，大者轮广数十里，小者十余里，谓之'院'。"乾隆《湖北安襄郧道水利集案》卷下《禀制宪晏各属水利岁修事例》云：

　　自京山以下,次潜江，次天门，次沔阳，地形愈洼，众水汇归，南北两岸夹河筑堤。其州县民人纠约邻伴，自行筑堤捍水保护田庐，谓之"垸"。各垸之田，少者数百亩、千余亩，亦多有至万余亩者。

　　因此，所谓"垸田"就是筑围堤、防御洪涝的水利田，堤垸实是垸田的标志，其功用主要是防御洪水。

    南宋晚期与元代江汉平原的垸田主要集中在西部的江陵、荆门一带。明朝前朝，随着移民的大规模迁入，江汉平原的广大湖滩河滨很快得到开发。嘉靖《沔阳志》记沔阳州垸田之开发云：

　　明兴，江汉既平，民稍垦田修堤，是时法禁明白，人力齐一，堤防坚厚，湖河深广，又垸少地旷，水至即漫衍，有所停泄。……故自洪武迄成化初，水患颇宁。其后佃民估客日益萃聚，闲田＠①土，易于购致，稍稍垦辟，岁月浸久，因攘为业。又湖田未尝税亩，或田连数十里而租不数斛，客民利之，多濒河为堤以自固，家富力强则又增修之。

　　洪武至成化初（1368～约1468年）是汉水下游平原垸田的初兴阶段；成化至正德中（1469～1521年），垸田发展十分迅速，形成了垸田兴建以来的第一次高潮。嘉靖以后，由于移民继续大批移入，垸田增长速度更快，其分布也进一步向沼泽化的湖区和淤塞河港扩展。在明清之际的动乱中，垸田受到破坏，绝大部分堤垸均被废弃；康熙、雍正年间（1662～1735年），垸田逐步恢复，并在数量与规模上超过了明代。乾隆时期，垸田兴筑再次掀起高潮，垸田实际上已臻于饱和；嘉庆、道光以后，垸田围垦恶性膨胀，或"随淤随筑"，"凡湖渠泽薮有为泥沙填淤者，即争垦筑垸"或竭湖造田，湖泊渐次被垦为桑田。 

    明代前中期，汉水下游流域处于垸田的开发时期，堤防之修筑与维修为地方官府的职责中。明杨士奇《论荒政》论述到，洪武年间，地方官府修筑滨江近河损坏堤塍，以备水旱，耕农甚为便利。洪武以后，地方官疏于修筑，导致遇到水旱灾荒时，“民无所赖，官无所措”，“其滨江近河圩田堤塍岁久坍塌，一遇水涨，淹没田禾。及闸坝蓄泄水利去处或有损坏，皆为农患。”杨士奇认为“大抵亲民之官得人则百废举，不得其人则百蔽兴”，“欲修患民实政，惟在守令而已”，故而提出，将地方官在对堤岸、闸坝等水利设施的修筑作为政绩，并令各按察司分巡官监察，由吏部查考②。明前中期，水利堤防的维修主要是地方官员的职责。正德中，荆州府所属江陵、潜江、监利、公安、石首、沔阳州及所属之景陵县皆被水灾，田地淹没，人民死亡过半，副都御史吴廷举总理赈济，即令州县官亲诣溃决处所，督同圩长、垸长等查勘丈尺，查核工程难易多寡，组织人夫修筑③。

    至嘉靖年间，经历了垸田开发的高潮之后，汉水下游的水患加剧，地方官员在组织堤防修筑上有相当之难度。嘉靖三年沔阳知州储洵以沔阳受灾严重，所需修筑堤防工程规模较大，请巡按提督水利④。以此为契机，朝廷将湖广巡按提督地方水利制度化，是为巡按监督水利事宜的开端。此之后，汉水下游流域的水利管理以巡按、巡抚为最高负责的官员，分守荆西守道、承天、安陆两府知府以及州县地方官等皆参与组织。关于巡按、巡抚之水利职责与作为，兹以钱春为例说明之。