重构反贪体制，依然任重道远

    中共广东省纪委9日发布消息称，中国第一个整合惩防腐败相关职能的机构——珠海市横琴新区廉政办公室，8日正式揭牌成立，该办公室将整合纪检、监察、检察、审计等职能，由“协作反腐”转向“整体防治”。 

这是自1989年广东省人民检察院率先成立反贪局，2007年成立国家预防腐败局以来，我国在反贪防腐工作体制上的又一新尝试。横琴廉政办公室将设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等部门，集纪检、监察、检察、审计四大职能于一身。这一做法，首先是实现了对现有反贪职能部门的精简整合，一定程度上能够解决机构臃肿、多头管理、责任不明、权力不够、效率不高的问题。

多年来，随着我国反贪形势发展，重构我国反贪工作体制，建立一个相对独立的、强大的、功能齐全的反贪防腐专门机构，是各界的共同愿望。而法治先进国家和地区的成功经验，特别是香港地区廉政公署的成功运作，则为我们提供了学习的样板和改革的方向。独立、集权、打防并举、接受严格监督，是域外廉政机构高效运作的共同经验。横琴廉政办公室的设立，虽然与香港等地的廉政公署相比差距甚远，但毕竟是朝着正确的方向迈进了一步。

设立廉政办公室，整合相关职能，其益处是显而易见的。不仅是精减了机构和人员，更重要的是实现了职能整合，形成了反贪合力，提高了发现和查办腐败案件的能力。在以往的反贪模式下，审计部门发现贪腐问题后，移交给纪委、监察机关；纪检、监察机关调查终结后，再移送检察机关。审计机关虽有审查监督权，却无强制处分权；纪委、监察机关虽有“双规”、“双指”权，却无法定侦查权；检察院虽有侦查权，却往往要等到纪检、监察部门调查结束后方能介入。这种分段式的办案模式，难免会贻误办案时机，导致重复劳动，影响办案效率。而廉政办公室的模式，则打通了这种界限和隔阂，将审计、调查与侦查三权合一，实现了从发现、到调查、到侦查、甚至到起诉的一条龙作业。

这种将纪委与检察院反贪部门合署办公的方式，还有效解决了纪委采取强制性措施合法性不足的问题。在以往的模式下，纪委要有效查处案件，不得不使用“双规”这一限制人身自由的措施，甚至开展查帐、搜查、扣押、追缴赃款赃物等工作。问题是，纪委采取上述强制性措施于法无据，有违法治精神，并非长久之计。而廉政办公室集中行使纪检和检察职能，就可以以检察机关的名义依法行使各种强制侦查权，杜绝或者减少适用“双规”， 从而将反贪工作纳入法治轨道。

当然，由于缺乏立法支持，并囿于现行体制，这一改革在合法性上并非没有问题，实际运行效果也有待观察。从性质上说，纪委属于党委机构，审计、监察属于行政机构，检察属于司法机关，廉政办公室合三为一，其性质是什么？是否符合我国现行的宪法架构？也许是为了迁就现行体制，其内设机构分别被定位为市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构，但这一来，它似乎又成了一个松散的联合体，类似于原来的纪委领导下的反腐败协调小组，能否实现“整体防治”、办案一体化的目标，又成了疑问。再则，即使其能够实现集权、高效的目标，但在现有的制度条件下，该如何防止其自身的腐败和权力滥用，难免又成为人们新的担忧。

无论如何，这一探索和尝试符合未来的改革方向，因而值得鼓励。但从长远来看，重构我国反贪新体制的任务，最终必须借助立法的重大修改才能完成。借鉴法治先进国家和地区的经验，整合纪委、监察与检察院反贪部门，组建廉政公署，集中行使纪检、监察和反贪侦查职能，将是未来的理想目标。至于其具体建制和管理体制，仍可以继续讨论。希望横琴廉政办公室的设立及其实际运行，能够为未来的改革提供经验。

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