输配分离，YES or NO（2013.10.28群讲课—作者：Bah）

       日前，中国官方高层智囊机构——国务院发展研究中心（国研中心）首次向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案。关于电力市场改革的内容如下：

       引入大用户直购电，建立实时竞争发电市场，深化电力体制改革。实行大用户直购电，建立实时竞争发电市场，开展“竞价上网”，形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。推进电价形成机制改革，上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定；输配电价实行政府管制，形成直接反映电网企业效率的独立输配电价；居民和中小工商业销售电价仍实行政府指导价。率先实现输配业务的财务分开，在开展试点的基础上逐步实现输配完全分开。

       这份改革方案中关于电力市场改革的路径不乏亮点，第一次提出了“以双边合同为主，实时竞争为辅的”电力市场体系，按照这份改革方案的预期，未来的电力市场大多数的用户通过与发电企业协商确定电量和电价，少部分的电能在实时电力市场获得，这种模式类似于英国电力市场。上网电价和大用户销售电价回归于市场，由市场的供需关系确定，并能反映和引导供需关系的变化；由于输配环节的垄断特性，对输配电环节实行严格的政府监管，以成本为基础制定独立的输配电价；居民和中小工商业销售电价在电力市场中处于弱势的地位，其议价能力较弱，为保障这部分用户的利益不受损害，对居民和中小工商业销售电价仍然会实行政府指导价；输配业务先开展财务分开，在试点的基础上逐渐实现输配完全分开。

       关于输配分开与否是目前争论的焦点，那么什么是输配分离呢

       所谓的输配分开是指将超高压输电网络与中、低压的配电网络资源分开，建立独立的输配电公司，分别经营核算。输电网是通过高压、超高压输电线将发电厂与变电所、变电所与变电所连接起来，完成电能传输的电力网络．又称为电力网中的主网架。配电网是从输电网或地区发电厂接受电能，通过配电设施就地或逐级分配给用户的电力网。输配分开就是把输电网资产同配电网资产分离，形成两个独立的输电和配电公司，以增加电力市场的主体，引入竞争。

       自从02年发电力体制改革方案（国务院5号文）问世以来，我国电力市场化改革已经经历了11个年头，在这11年中我们经历了和见证了许多历史性的时刻，政企分离、厂网分离、主辅分离，经过厂网分开后，在发电领域实现了竞争，电力市场化改革取得了实质性的进展和实际的成效。然而输配售电环节仍然保持了垄断的组织结构，按照5号文中设定的目标和任务，我国电力市场化改革的下一步将进入深水区——输配分离。

       在2007年颁发的《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》中，提出研究制定输配分开方案，稳步开展试点。先对输配电业务实行内部财务独立核算，为研究制定输配分开方案，创造条件，积累经验。要在充分调研和论证的基础上提出输配分开改革试点方案，稳步进行。这和最近提出的关于输配分离的路径大体相同。这六年的光阴算是浪费了。

       电监政法[2012]7号文《2012年推进电力改革工作方案》提到，制定开展输配电体制综合改革试点操作方案，推动有关试点工作。科学合理界定输电与配电业务界面，积极推动输配电体制改革。 

       纵观这两份文件，关于输配分离的路径大体相同，无非就是制定输配电体制改革试点方案，推动试点工作。从07年国家就提出了制定输配分开，开展试点的路径，到今天为止依然没有太大的动静，说明了什么问题，这不正是输配分离复杂的体现吗。

       每一次改革往往就是一场利益的重新分配，必然也就会出现改革的支持者和反对者。现在各方对于输配分开的争论喋喋不休，输配分开有可能牵扯到电网公司上万亿资产的分割，争议很大。

       支持输配分离的专家其论据主要有以下几点：

       （1）电力供应紧张的问题。

       支持者认为，实行输配分开，打破输配一体的电网垄断体制，解决电力发展的深层次问题，才能从根本上解决电力供应紧张的问题，促进电力产业持续、健康、协调发展，满足全社会不断增长的电力需求。

       （2）输配电价的制定。

       支持者认为通过划小成本核算单位，增进电网企业成本透明，构建独立输配电价。

       （3）形成多买多卖的批发电力市场，降低电价，提高服务质量

       支持者认为，输配分离以后，可以打破电网企业单一买方格局，将配电企业作为多家购电主体，建立“多买-多卖”电力市场。在这种模式下，电价能够正确、及时的反映发电生产成本和市场供需不平衡状况；有利于提高市场成员参与市场的积极性、提高市场运行效率和效益。

       （4）地方政府对于投资配电网的积极性

       支持者认为配电独立并实施投资主体多元化，调动地方政府和民营资本积极性，促进配电网建设。

       这些观点貌似是合情合理，实际上则有失偏颇和略显草率，下面逐一反驳。

       （1）关于电力供应紧张的问题。

       为什么会发生“电荒”，电力建设速度滞后，供电能力建设速度落后于用电增长速度，是导致电荒的直接原因。而本质上则是由于投资决策的行政性垄断、市场机制的缺失和电价体系的不顺畅造成。

       从电力投资的角度看，电力投资不是由供需双方来决定，在我国电力投资的项目需要报国家发改委批准后才能开工建设，这中间难免会出现很多的曲折和耽误很多的时间，使得电力供给能力的增加不那么顺畅，难以跟得上需求的增长速度。

       从保障容量充足的机制来看，我国主要依靠对未来经济发展的预期和未来电力需求的预测，决定未来的电力投资，计划色彩浓厚，往往由于预期与预测的不准确产生投资效率不高或者投资不足产生缺电的现象。而在国外有完善的市场机制保障电力投资的充裕性，比如美国PJM电力市场的容量市场模式。

       从电价引导供需的角度看，我国电力行政性垄断色彩浓厚，上网电价销售电价都由发改委制定，并且不随着供需关系的变化而变化，这样电力供给和电力需求之间缺乏必要的联系，电价不能反映供需关系的变化，也就不能正确的引导供需关系。而在电力市场比较发达的国家，电价由电力市场的供给和需求决定，反过来电价的变化引导了供给和需求的变化。

       还有论调提到电网投资的不足引起了风电大量的弃风现象，近年来我国风电发展相当迅猛，电网的发展与风电的发展出现了不协调的情况，造成这种现象的原因不是电网公司故意不建设电网，而是风电发展速度实在太快了，风电场的建设相比于输电网络的建设要容易的多，也迅速的多，说的夸张点，立个杆子就能转，而输电网络呢翻山越岭，披荆斩棘，一个项目的工期要相当长，换个角度想一想，这也是厂网分开以后，分散决策的苦果，电源建设与电网建设不能协调发展。

       所以，简单的通过输配分离难以实现解决电力供应紧张的问题，若想从根源上解决电力供应紧张的问题还需要进行深层次的电价改革和市场机制改革。

       （2）关于输配电价的制定。

       实际上，输配电价的制定有很多比较成熟的方法，根据各电压等级资产和相应的运行维护费，制定合理的输配电价，能够满足市场化改革对输配电价的要求。通过制定会计规则、利用信息化、实施成本公开等，可以实现对电网成本的有效监管，构建输配电价的成本核算基础。

       也就是说输配不一定分离，国家电网公司和南方电网公司不需要拆分，在么有拆分风险的情况下，依然可以制定独立的输配电价，但是有一个前提，输配财务必须独立，就相当于一个大集团直属的两个子公司一样，这样才能理清成本制定合理的输配电电价。

       （3）形成多买多卖的批发电力市场，降低电价，提高服务质量

       当然这是最理想状况下的结果，实际上输配分离将会增加管理协调成本，可能推高电价水平。输配电网具有很多共用系统和部门，实施分离，形成多个企业，将增加一大批管理机构和人员，显著增加管理成本，输配电环节的交易、协调成本也将提高。我国数次改革中都出现了管理机构大量增加、管理人员占比升高的现象。

       此外，城乡统筹发展，城市反哺农村是我国和谐社会建设的基本政策。现阶段，我国在输配一体化体制下，形成了城市补农村、富裕地区补贫困地区的电价体系。原本这些地区的电价应该差不多一个水平，然而考虑到贫困地区的承受能力，因此适当降低贫困地区的电价，增加富裕地区的电价，既保证了社会的和谐发展又保证了成本的回收。若输配分开，原有的内部转移支付、价格补贴、技术和管理帮扶政策都难以执行，经济不发达地区的配电企业将面临较大的发展困难。期望各个配电公司竞争购电是显然不现实的，将面临非常多的问题，最终一些用户的利益将受到严重损害，并且非常有可能成为一个新的社会不稳定因素。 

       （4）关于地方政府对于投资配电网的积极性

       配电网健康发展，更依赖于建立合理的价格机制和普遍服务机制。目前我国总体电价水平低，缺乏独立输配电价，普遍服务通过不同用户、不同地区之间的交叉补贴实现，在现有机制下实施配电企业独立经营，将打破交叉补贴机制，落后地区配电网对投资者缺乏吸引力，即使现在融资手段是多种多样的，金融市场是不断完善的，可是资本都趋利的，对于落后地区如果没有谋取利益的可能，也不会有资本进入。普遍服务是电力企业的基本社会责任，也是所有电力企业的基本社会责任。如果输配分开，由于地区发展不平衡，必然导致马太效应，穷者越穷，富者越富，与建设和谐社会背道而驰啊。 

       在以上的陈述中，包含了本人在内的反对者的部分观点，除去这些观点还有以下两点：

       （1）增加电力系统运行风险。

       输配分开后，不同企业之间难以实现充分的信息共享、有效的资源整合和管理协调，易出现信息割裂，输配电网之间难以及时掌握设备变化情况，在电网正常运行中增加了安全隐患；在异常事故情况下，事故处理的协调环节增加，及时控制事故扩大的能力降低；在电网遭遇自然灾害时，由于改革后的企业分散、规模小、力量弱，抗击重大灾害时的应急及灾后重建能力将减弱。

       比如说印度大停电。印度的电力按中央、邦分层管理。在发电领域，中央和邦政府共同指导国家火电和水电公司运作。在输电领域，印度电网公司负责跨邦输电线路的建设和运营。各邦设有邦电力局/邦输电公司，负责邦内输电事业的发展和运营。在配电领域，印度各邦的自主权很大，各自负责本邦内配电网的建设、运营和管理。此外，中央政府管理机构负责颁布电力行业法规，制定宏观政策和规划，协调融资等。国家电力调度中心是确保印度全国电力系统一体化经营的最高机构，负责监督和协调各区域电力调度中心，制定区域间输电计划并调度电力，保证印度国家电网运行的安全性和经济性；区域电力调度中心在所辖区域内负责各邦之间的电力调配和电网监控；邦级电力调度中心是邦一级管理电网经营的最高机构，负责监测和控制邦内部的电力输送以及联系区域电力调度中心与邦级电力局或邦级输电公司。国家电力调度中心和区域电力调度中心均属于印度电网公司的下属机构。邦级电力调度中心则附属于邦级输电公司或邦级电力局。国家电力调度中心在各个邦过负荷用电情况下只能通过电监会下达处罚通知，没有权力和适当方法限电，即使是在电网安全紧急情况下，也没有调控权对系统进行调整和控制，极易出现大的安全稳定事故。印度连续2 次大停电事故充分暴露出其国家/区域电力调度中心对邦电网的管控能力不足。事故发生前，各个邦为了满足本地负荷需求，大量从主网超配额用电，忽略了电网的整体安全，而国家电力调度中心对此缺乏有效的应对措施。

       （2）输电和配电资产产权难以划分。

       传统的输电网和配电网的划分是按照电压等级和功能划分的,我国电网随着国民经济的快速发展处在高速发展时期,电网功能复杂、变化快,难以按照功能合理界定输电和配电资产。比如在北京和上海的市中心甚至已直接引入了220kV和500kV的输电线路,这使得输配电网功能定位不明确，难以按照功能合理界定输电和配电资产。如果形成独立输配电公司则势必会出现资产不断的转移，对于输配电价的制定以及对于输配电网络的运行维护产生不利的影响。

       （3）增加输配电网协调发展难度，影响电网投资运营效率

       我国厂网分开后，市场主体增多，行业规划协调难度陡增，“十一五”已出现发电企业盲目投资、效益下滑的问题，五大发电集团资产负债率已高达85%以上；实行输配分开，市场主体将更加分散，规划协调难度将进一步加大。受多元化建设主体的利益驱动、信息不畅通的影响，可能导致电网重复建设、无序竞争。

       我虽然是一个输配分离的反对者，却是输配财务独立的坚定支持者，只有输配财务独立才能有独立的输配电价，这对于我国电力市场化改革具有至关重大的作用。（1）有利于理顺电价关系，进一步推动和深化电力市场化改革。零售端的电价为上网电价与输配电价之和，只有在具有独立的输配电价以后，零售端才有放开的可能，才有可能形成竞争的零售端市场，终端用户才会具有选择供电商的权利。而大用户直购电的大范围推广，同样需要独立的输配电价体系作为其前提。（2）有利于推动跨区跨省交易的进行，对于大范围资源的优化配置起到助推作用。

       因此呢率先实现输配业务的财务分开，在开展试点的基础上逐步实现输配完全分开。这条路径是非常准确和稳妥的，财务分开是必须要做的事情，而输配分开则需要在试点的基础上经过多方的讨论确定是否进行分开。

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