摘  要：土地是稀缺资源，是人类生存发展的根本。耕地是土地的精华，是农业生产最根本的不可代替的生产资料。确保耕地可持续利用，是强化农业的基础地位，是实现社会经济可持续发展的基础。本文从我国耕地资源的现状出发，分析了其存在的问题及耕地保护中的问题，并提出了针对性的对策和建议。

关键词：耕地资源，保护问题，保护对策

1引言

耕地是土地的精华，是农业最为基础的生产资料。耕地的合理开发和利用是一个国家的国民经济和社会的稳定及健康发展的基础保障，对于我国这样一个典型的对土地高度依赖的农业大国来说，耕地的地位和作用就显得相当的重要。

我国以占世界7%的耕地生产出占世界22%的粮食，养活了占世界21%的人口。然而，随着人口的增长，工业化加速，城市化推进，农业结构的调整等都不可避免地占用大量耕地。为此，土地与人口、环境和发展的矛盾越来越突出，并成为经济和社会可持续发展的重要制约因素。因此耕地资源的保护和利用，是经济和社会健康、稳定和可持续发展必须解决好的关键。

2我国耕地资源的现状和问题

1.1耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐

全国耕地面积已从1996年^[1]的1.30×108 hm²减少到2004年的1.22×108 hm²，8年间共减少7.595×106 hm²，减幅达5.84％。人均耕地面积从1996年的0.106 hm²人^-1下降到2004年的0.094 hm2人^-1，不到世界平均水平的40％，下降幅度达11.3％。全国20％以上的县区人均耕地低于FAO确定的0.053 hm²人^-1的警戒线^[2]。由于经济发展对建设占用耕地需求长期存在，生态建设对生态退耕的要求以及农业结构调整等多方面原因，我国耕地总量下降趋势明显，在短期内难以逆转。中国的人地矛盾在世界上是最尖锐突出的^[3，4]，在相当长的时期内耕地问题始终是我国土地利用中第一位的、最根本的问题。

1.2耕地资源质量欠佳，土壤环境质量呈恶化趋势

我国中低产耕地比重大，耕地养分含量不高，障碍因素多，污染加剧，耕地的总体质量欠佳。根据1995-2000年统计资料并按农业部土肥站所定标准估算，现有耕地质量较差、产量不高的中低产田占耕地总面积的72％。我国耕地中有60％-70％的面积存在某种主要限制因素，诸如侵蚀、干旱缺水、瘠薄、渍涝、盐碱、板结、砾石、砂姜层、潜育层等^[1]。我国水土流失、土地盐渍化、土地沙化^[5]、农田污染等普遍存在，这些土地退化的趋势严重威胁着耕地的数量和质量。同时不合理的施肥、过度使用农药、农用地膜的残留，以及工业三废、酸雨等造成土壤污染日趋严重，尤其是经济发达地区和部分城市周围及交通主干道沿线，土壤重金属和有机污染物严重超标。

1.3耕地资源空间分布不均衡，水土资源匹配不协调

以秦岭-淮河-昆仑山-祁连山线为界划分南北，南、北部面积大致相等，但北方耕地占全国耕地总量的62％，南方耕地仅占38％。而水资源的分布状况则是：北方河川径流量仅占19％，南方达81％。以大兴安岭-阴山-阿尔金-冈底斯山连线划分东西，东、西部面积也大致相等，但东部耕地占全国耕地总量的94.2％，西部仅占5.8％。东部水资源占95.4％，而西部仅占4.6％^[6]。水土资源匹配组合很不协调。

1.4耕地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度大

根据《全国土地开发整理规划(2001-2010)》测算结果，全国宜耕土地后备资源仅约9.88×104hm²，人均仅为0.0076hm²，其绝大部分分布在中西部地区^[7]，区域分布不均。由于后备资源所在区域水资源短缺，生态环境较脆弱，限制因素较多，加上耕地后备资源自身质量差，开发后极易引起生态问题。我国农用地和农村建设用地整理^[8]、工矿复垦尚有一定的潜力，但整理所需资金巨大，特别是农村建设用地整理还受传统生产方式、土地权属关系的制约，面临的困难很大。

3我国耕地资源保护的存在的问题

3.1部分地方政府领导依法行政的意识不强，渎职甚至腐败

耕地保护关系到社会的稳定，关系到全国13亿人口的吃饭问题。对于耕地保护工作，中央政府高度重视，采用世界上最严格的措施来保护耕地，制定了一系列政策法规。但有的地方政府却为了当地经济的发展，只关注于地方财政收人和经济产值的增长，对耕地保护只停留在签订责任状、应付上级检查等表面上，缺乏耕地保护的积极性，这是耕地锐减势头得不到遏制的直接原因。

3.2农民缺乏耕地保护动力

耕地的主要利用方式是种植粮食作物，由于种粮效益低下，受经济利益驱动，农民缺乏耕地保护的动力。具体表现在：

（1）种植业经济效益远低于征地收益，土地被征用获得的补偿相当于农民30-40年种地的收入。因此很多农民对于征地表现出了很高的积极性，对保护耕地没有概念。

（2）种植经济作物收益高于种粮收益，农民主动将耕地转变为园地或林地。这是耕地减少的另一个重要原因。

农民耕地保护意识薄弱，不但导致耕地数最的减少，也加剧了耕地质量的降低。对耕地粗放利用，掠夺式利用、只用不养，致使水土流失、土地沙化、土地贫瘠，耕地质量下降明显；另外，农民还随意在耕地上建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等，更加剧了对耕地的破坏。

3.3部分法律法规不利于耕地保护

3.3.1建设占用耕地成本低，耕地数量保护压力大

我国法律法规对耕地占用税、征地补偿标准等的规定较低，使得占用耕地的成本远远低于旧城改造的成本。从经济利益的角度出发，一些建设项目宁愿在城市周边选址，而不愿意进行旧城改造，利用存量土地搞建设。因此，造成了我国城市“摊大饼”式的外延式发展。如各种开发区、工业园区和大学城的兴建，使得城市周边的大最优质耕地逐渐被吞噬，给耕地保护工作带来了巨大压力。

3.3.2基本农田标准规定模糊，耕地质量保护无保证

我国《基本农田保护条例》中规定：基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。包括经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地。由此可见，《基本农田保护条例》对基本农田的定义是很模糊的，对于什么质量的耕地应该划入基本农田并没有给出详细的规定，这就使得地方在基本农田的划定方面弹性很大，致使一些地方在编制土地利用总体规划时将基本农田“上山、下海、进村庄”，把劣地划为基本农田，而将城边的优质耕地预留为建设用地，其结果是无法保证本应是优质耕地的基本农田的质量。

3.3.3土地执法权不配套，制止破坏耕地行为无力度

《土地管理法》授予土地监察执法人员对非法占地等土地违法行为有权制止，但除了口头制止与发送《责令停止土地违法行为通知书》外，均未明确制止权的其他行为方式和权限。这给实际开展工作带来了相当大的困难和不便。我国法律明确规定建筑物属于财产权的范畴，对它的剥夺只能由人民法院来实施．土地行政部门行使查封权又必须在作出处罚决定之后。这就使得在发现违法用地行为到作出处罚决定这段时间内。土地行政部门缺乏行之有效的制止违法用地的手段和措施，制止权显得苍白无力。

3.4土地违规违法查处不力

关于土地资源保护的政策法规，国家先后颁发了近80部，涉及耕地资源保护的也比较多。然而，一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题仍然普遍存在，没有从根本上解决。乡镇企业、农村建房、房地产开发、主要交通线两侧乱占耕地、滥用土地的现象极为突出。造成耕地面积锐减，土地资产流失。其原因之一是清查不力，处理难，甚至不处理，不依法处理。特别是政府违法行为，对责任人该法办的没有法办。

4耕地资源保护的对策

4.1加强宣传和普及，切实提高全民族对“保护耕地”基本国策的深刻认识

“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”是我国的基本国策。各级政府及其土地管理部门，要通过各种途径大力宣传耕地的紧缺程度和危机感，牢固树立我国人多地少的基本国情观念，通过人口、耕地和粮食之间的关系，宣传土地的省情和县情，增强土地优患意识；教育广大干部和群众，在土地利用和管理中，不仅要考虑局部的眼前利益，更要考虑全局的长远利益，转变土地利用方式；普及土地及其管理的法规和政策知识，让广大干部和群众懂得哪些耕地什么情况可以占用，哪些耕地什么情况不可以占用，形成全民监督乱占、滥用耕地的氛围和网络，树立起人人珍惜土地、节约用地、依法用地的良好社会风尚。

4.2健全耕地保护绩效评价体系

建立全面而具体的耕地保护绩效评价指标体系。对全国的耕地保护工作进行评价，制定奖惩办法，与地方官员的晋升相挂钩，同时实行干部离任审计制度，从而促进耕地管理者有效保护耕地。

4.3建立经济补偿机制，激发地方政府耕地保护积极性

在国家层面上，建立耕地保护基金补偿制度，成立基金委员会，确定补偿标准和补偿面积，由享有粮食安全和耕地生态效益的粮食主销区拿出资金，对由于保护耕地而带来经济损失的粮食主产区给予补偿，从而改变“保护农业就是保护落后”的现象，激发地方政府耕地保护积极性^[9]。

4.4完善耕地保护的相关法律法规

4.4.1提高耕地占用税及征地补偿标准

提高耕地占用税、城镇土地使用税及征地补偿标准，提高占用耕地成本。从经济利益角度促使建设单位自觉挖掘存量土地潜力，促进存量土地的集约利用。以减少对城市周边耕地的占用。

4.4.2对基本农田的标准和破坏耕地的行为进行明确定量

基本农田的具体标准要综合考虑基本农田的数量、质量、生态和布局要求，充分利用农用地分等成果，统筹兼顾，因地制宜，把质量优、产出高、集中连片、基础设施配套、区位条件好的优先划入基本农田。把基本农田落实到图上。杜绝“划劣不划优，划远不划近”，一旦划定，不可更改。对于建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物的量以及“严重损坏和严重污染”的量要明确化，同时应该提高量刑。从重处罚，从而减少破坏耕地的行为。

4.4.3多方联合，增强国土部门的执行权

针对国土资源部门缺乏有效的强制执行权，可以采取多方联动的方式，整合力量，共同打击违法用地行为。可以借鉴河南省洛阳市国土资源局引入公安机制，建立国土资源警察支队，有力地打击违法用地行为。

4.4.4尊重农民的意愿，调动农民保护耕地的积极性

贯彻落实《土地承包法》，完善实施细则，土地征用严格限制在公共利益范围内，建立农户集体参与的农用地转用增值收益分享机制。开通城乡建设用地市场，保障农户不动产权益的实现。

4.5运用技术手段随时监控全国的耕地变化情况，加大对违法用地行为的打击力度

充分利用全国二次土地调查成果，运用3S技术及时掌握耕地利用变化情况，及时发现和处理违法用地行为，增强土地执法的权威性。国土资源部执法监察局局长张新宝认为，对违法违规行为查处普遍偏轻、不到位，产生了极大的负面效应。据统计，2004年11月至2006年8月，中部某省各级国土部门向纪检监察部门提出党政纪处分建议96人，实际落实不到50％；向司法机关移送追究刑事责任32人，实际仅追究7人。沿海某市国土部门2005、2006年向法院申请强制执行937件，仅执行了l件。违法处理不到位，违法者反而得到重用或升迁，刺激了一些政府和部门违法用地^[10]。

4.6建立耕地变化预警体系，实现管理服务信息化

利用先进的科学技术手段，对现有农田环境、基础设施、土壤肥力与利用方式进行监测和管理，维护耕地功能完整性，实现耕地可持续利用，采用计算机辅助以及3S(RS、GIS、GPS)及其集成等技术途径^[11,12]，解决区域耕地数量、质量、农田环境与利用状况的实时调控和管理，加快推进耕地动态管理的科技创新和信息化步伐。

5结语