二审判决焦点问题简评

1.被上诉人实施行政强制措施的前提不具备。

     本案中，东星航空不存在重大安全隐患。民航中南局和一、二审法院认为，依据《安全生产法》第56条以及中国民用航空局《民用航空行政检查工作规则》第29条之规定，发现重大安全隐患的，在重大安全隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，必要时应当对责令暂时停产停业。但是，从被上诉人提供的证据来看，难以说明东星航空在其作出行政措施时存在重大安全隐患。

主要理由如下：

第一，通过比较2008年年底民航局东星航空安全审计组对东星航空的安全审计报告和被上诉人提供的在该安全审计报告作出后对东星航空进行的行政检查材料（即2009年2月-2009年3月间的证据）可以看出，2008年安全审计报告指出的问题与作出行政强制措施之前各项证据显示的问题并无本质差别。而如果2008年年底的审计中，东星航空可以达到94.6%的符合率，那么，在客观情况没有发生重大变化的情况下，3月份的东星航空就不应被停飞。

第二，对于2008年安全审计报告中的32个必改项的理解。一审法院认为32个必改项证明东星航空存在安全隐患，并将其作为认定被上诉人行政强制措施合法的理由之一。但需要特别注意的是，这个32个必改项恰恰也是在2008年年底安全审计时审计出来的，在已经审计出东星航空存在32个必改项的情况下，民航局东星航空有限公司安全审计组还是得出了“东星航空有限公司作为大型飞机航空运输承运人，有独立安全运行能力，其组织机构和管理人员基本符合CCAR-121R2-43条实施运行所必须的要求”的结论，这足以说明这32个必改项不能成为重大安全隐患的理由。

第三，尽管形式上，被上诉人是以武汉市人民政府办公厅的函作为对东星航空实施行政强制措施的依据，但实质上，是以该函所显示的内容作为认定东星航空存在重大安全隐患的理由。然而，如上所述，该函中所指出的重组障碍、被债权人申请破产、实际控制人被公安部门滞留等情形不能认定东星航空存在重大安全隐患，二者间不存在因果关系。

    在本次二审中，广州市中级人民法院所列举查明的事实与认定东星航空存在重大安全隐患依然不存在因果关系。

2.被上诉人行政强制措施程序和形式均违法。

     尽管大部分行政强制措施属于即时性强制措施，具有紧迫性、危险性的特点，在程序上总体相对比较简单。但程序简单不等于没有程序，其同样必须受到行政程序的规制。在《民用航空行政检查工作规则》第30条中，就明确规定了行政强制措施应遵循的程序，其中包括“告知当事人事实、理由、法律依据及当事人权利，并在现场笔录中记录”。而本案中，该程序显然没有被履行。此外，作为该行政强制措施载体的《通知》本身也形式违法。该停飞通知中没有显示被上诉人作出该行政强制措施的事实依据和法律依据，尽管在庭审中，被上诉人出示了武汉市人民政府办公厅的函以及民航相关主管部门对东星航空的检查报告、东星航空被债权人申请破产的相关文件、东星航空实际控制人兰世立被判逃避追缴欠税罪的刑事判决书等相关证据（需要说明的是，其中诸多证据的形成时间是在作出行政强制措施之后。依行政诉讼法规定，因其手机证据的程序违法而不应被采信），也以《安全生产法》第56条作为其行为的法律依据，但是，就行政强制措施本身的客观形式而言，《通知》的内容除了引用武汉市人民政府办公厅的函以外，并未显示其他任何事实依据和法律依据，而如上分析，该函本身在法律上缺乏正当性，不能成为行政强制措施的合法依据，因而，《通知》在形式上严重违背行政强制措施决定书的基本要求。综上分析可见，如果被上诉人作出的停飞通知被认定为是行政强制措施，那么该具体行政行为无论是程序上还是形式上均严重违法，当属无效。

3.原审法院允许被上诉人延期举证不符合法定程序的错误在二审中没有被予以纠正。

     本案在2011年2月24日由一审法院受理，而直至5月9日才开庭审理。在此过程中，一审法院允许被上诉人延期举证，有违行政法的基本要求及行政诉讼法的基本规定。

    依据行政法基本原理，行政机关在作出具体行政行为之前就应有充分的事实根据和法律依据，以此保证行政行为的合法性，同时也有利于维护相对人的合法权益。与此相应，《行政诉讼法》第32条规定，被上诉人对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在受到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。尽管《行政诉讼法》也规定了因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由致使被上诉人不能在规定期间内提供证据时，被上诉人可以申请延期，但本案中，被上诉人以“很多案件的证据在武汉异地收集比较困难”为由申请延期举证，并被一审法院予以准许。法院的这种处理违背了行政诉讼的基本原理、制度与规则，恰恰说明被上诉人在做出具体行政行为之时是缺乏证据的，以至于要到了诉讼阶段采取“异地收集”。综合《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等规定的考虑，一个没有证据支撑的行政行为必须被法院撤销或确认为违法。

    被上诉人提出在一审中提出延期举证的事由显然非法定事由，原审法院居然予以准许，颇为遗憾的是这在本案中二审中二审法院居然没有对原审法院的错误行为予以纠正，致使国家行政法律严格规定的在行政诉讼中作为被告的行政机关需要严格执行的举证期限制度在本案中成为形同虚设的法律制度。

原告代理律师：严义明

2012年4月22日