加载中…学习笔记：市场监管部门作出的责令改行为一般不属于行政处罚
(2021-04-02 07:25:12)| 分类： 法理辨析、观点争鸣 |
笔者，认为责令改正行为一般不属于行政处罚，分析如下：
1、 责令改正不符合行政处罚的定义
从修订后的《行政处罚法》第二条 “行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”的规定来看，行政处罚简单来说就是减损行政相对人的权益或增加义务，责令改正的对象往往是当事人的违法行为，因此其本身不具备合法保护的法益，因此市场监管部门对其责令改正不属于法律意义上的对其减损权益；违法行为人对违法行为的修复或改正，类似于民法概念中的“排除妨碍”、“恢复原状”等法律概念，无论从诚实守信还是公序良俗的角度将都属于行政相对人的应有之义，因此也不属于《行政处罚法》中所述的增加义务的性质，故一般情况下，市场监管部门的责令改正行为不属于行政处罚行为，顶多属于广义的行政管理或行政履职行为。
2、责令改正不属于修订后《行政处罚法》所规定的处罚种类
根据修订后的《行政处罚法》第九条“ 行政处罚的种类：
（一）警告、通报批评；
（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；
（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；
（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；
（五）行政拘留；
（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”的规定可以看出，一般的责令整改行为显然不属于上述的处罚种类的范围之内，但是笔者在此特别提醒，市场监管部门在制作《责令整改通知书》时，尽量避免使用责令停产停业或责令关闭等相对与上述处罚种类相同或类型的文字表述，因为一旦使用，在行政争议中有可能上述责令改正行为被认定为行政机关实质性作出了具有行政处罚效果或强制性的行政行为的法律风险。
3、怎么理解在有关实体法的罚则中含有“责令停止销售”“责令停止违法行为”等条款
修订后的《行政处罚法》第二十八条第一款“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定，与修订前没有变化。
笔者认为，在实体法中例如在《产品质量法》中第五十条 “在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，笔者认为属于对《行政处罚法》的“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”条款和立法精神，在具体实体法、部门法中的具体落实与贯彻，并不属于另设处罚种类，因此在有关具体法律的法律责任或罚则条款中出现责令改正或者类似责令改正的描述时并不影响责令改正行为的法律定性。
4、责令改正一般不具有强制执行性
根据目前多个司法判例，我们可以看到目前不少法院把行政机关作出的责令改正行为认定为行政执法过程性行为，因此不属于行政诉讼的受理范围，同时笔者认为从《行政强制法》的有关规定也可以看出，市场监管部门申请法院强制执行的内容一般为处罚决定书，而不是《责令改正通知书》，因此在责令改正实际上不具有强制执行性，同时在具体实体的法律罚则中的不少条款的设计也是先设置责令当事人限期改正的条款，逾期不改的再进行处罚，也可佐证责令改正往往属于过程性，而不属于终局性的行政处罚行为。
（作者：施海荣
上诉人（原审原告）王景玉，男，1954年2月19日出生，汉族，个体工商户，住辽宁省喀喇沁左翼蒙古族自治县。委托代理人丁岩，辽宁基源律师事务所律师。委托代理人隋晓庆，辽宁基源律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）喀喇沁左翼蒙古族县市场监督管理局，住所地辽宁省喀左县利州街道团结路36号。法定代表人李海军，局长。委托代理人商雅丽，喀喇沁左翼蒙古族县市场监督管理局法制股股长。委托代理人刘豆豆，辽宁晟齐律师事务所律师。被上诉人(原审被告)喀喇沁左翼蒙古族县人民政府，住所地辽宁省喀喇沁左翼蒙古族县大城子街道团结路。法定代表人刘敬华，县长。委托代理人徐倩，喀喇沁左翼蒙古族县司法局法制股股长。上诉人王景玉因责令改正行政行为一案，不服喀喇沁左翼蒙古族自治县人民法院（2020）辽1324行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王景玉及其委托代理人丁岩、隋晓庆和被上诉人喀喇沁左翼蒙古族县市场监督管理局（以下简称市场监管局）的委托代理人商雅丽、刘豆豆，被上诉人喀喇沁左翼蒙古族县人民政府（以下简称县政府）的委托代理人徐倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年5月13日，县政府发布了关于散煤经营户搬迁至喀左县城煤炭经营销售市场的公告，要求县城建成区内所有散煤经营户、摊点须在2019年6月12日前搬迁至煤炭经营销售市场。后因租金原因，原告未搬迁至县政府指定的煤炭销售市场。喀左县2020年中央环保督察及督察“回头看”整改工作和污染防治攻坚战重点任务表中对散煤污染治理要求是：10月底前取缔建成区内所有散煤销售点，其中被告为配合部门之一。因原告未在政府规划区域内从事煤炭经营活动，被告于2020年5月14日向原告送达了《责令改正通知书》（以下简称责改通知），原告不服，于2020年5月17日向县政府提起行政复议，县政府于2020年6月9日作出了维持决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼的案件应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序包括立案调查、告知、责令改正、听证、作出处罚决定等若干程序。本案中，被诉责改通知是被告对原告在非政府规划区域从事煤炭经营行为进行处罚的阶段性、过程性行政行为，是行政处罚程序中的一个环节，对原告的合法权益不产生实际影响。综上，本案不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告王景玉的起诉。案件受理费50元，退回原告王景玉。上诉人王景玉上诉称：1.被上诉人市场监管局作出的责改通知对上诉人王景玉产生实际影响，具有可诉性，符合行政诉讼法第四十九条规定，属于人民法院受案范围。2.本案的责改通知不属于过程性行政行为。本案中，二被上诉人在责改通知中要求上诉人搬迁并变更营业执照登记，具有强制性，直接对上诉人设定了不利的义务，与上诉人利益密切相关。被上诉人在责改通知中限定了7日期限，否则吊销的话，就是对上诉人权利的实质影响，应属于行政行为。3.被上诉人市场监管局无职权依据。上诉人的经营地点是非政府规划区域，城乡建设规划应由城乡建设管理局监督管理，被上诉人市场监管局属超越权职权范围。4.上诉人的实际经营地点系营业执照上的合法经营地点，经营场所并未实际变更，故市场监管局作出的责改通知无事实依据。5.被上诉人市场监管局作出责改通知依据法律法规错误。被上诉人无合法依据，不得擅自改变已经生效的行政许可。被上诉人在无合法依据情况下，强令上诉人变更经营地点，限制原告的合法经营权。6.被上诉人作出的责改通知未告知行使权利的救济途径，属于程序严重违法，应予以撤销。请求撤销原审裁定，作出公正的裁判。被上诉人市场监管局答辩称：1.答辩人向上诉人下达的责改通知是依法作出，且具有法定职权。答辩人作为个体工商户的登记机关，依法进行监督和管理，是法律赋予市场监督管理部门的职责。对上诉人下达变更营业执照有关事项的责改通知，具有法定职权。2.答辩人向上诉人下达的责改通知适用法律正确，程序合法。上诉人认为自己取得营业执照就属于合法经营，任何人无权要求其变更经营，这种观点是错误的。上诉人经答辩人许可取得个体工商户营业执照的经营行为，受个体工商户条例约束和规范，应该严格遵守相关法律法规和国家有关政策从事经营活动，并接受政府及有关部门的监督管理，共同维护我县煤炭市场管理秩序，积极履行社会义务。答辩人是根据县政府对煤炭市场监管工作要求，依法向上诉人下达责改通知，是依法履行职责。我县于2019年5月设立喀左县煤炭经营销售市场，并决定散煤经营户整体搬迁到市场内从事经营活动，上诉人作为煤炭经营户，应遵守煤炭市场整体进场经营规划，维护我县煤炭市场管理秩序。根据行政许可法的规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可的规定。答辩人向上诉人下达了责改通知，责令上诉人在规定期限内办理经营场所变更登记，是依照国家法律、政策履行监管职责，目的是维护我县煤炭市场经营秩序。该责改通知既不是行政处罚，也未采取行政强制措施，只是要求行为人履行法定义务，停止违法行为。虽然责改通知没有告知当事人救济途径，属于微小的文书瑕疵，并没有违反法定程序，而且对上诉人权利没有产生任何实际影响。3.答辩人下达责改通知不属于行政诉讼受案范围。该通知是答辩人对上诉人在非政府规划区域从事煤炭经营行为进行处罚的阶段性过程性行政行为，仅为实施行政处罚前的一个环节，只是要求上诉人履行义务，变更经营地址，答辩人则不会实施行政处罚，上诉人权利没有产生任何实际影响。因此答辩人对上诉人下达的责改通知不属于行政诉讼受案范围。综上，一审法院裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，上诉人上诉理由不能成立，请求二审法院维持原审一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人县政府答辩称：1.原审裁定认定事实清楚，结果正确。被上诉人市场监管局获取的证据材料能够形成完整证据链条，足以证明上诉人已经同意搬迁至喀左县利达煤炭市场，按照县政府2019年5月13日发布的公告，要求县城区域内所有散煤经营户须在30日内搬迁至煤炭经销市场。申请人作为煤炭经营者应在政府规划区域内从事经营行为，并及时办理变更营业执照。原审法庭调查详细质证合理。在整个行政诉讼过程中公开公正，所以原审裁定认定事实清楚准确。2.责改通知是行政处罚程序中一个环节，不具有可诉性。被上诉人市场监管局作出的责改通知，是被上诉人对上诉人在非政府规划区内从事煤炭经营行为进行处罚的阶段性、过程性行政行为，是行政处罚程序中的一个环节，对上诉人合法权益不产生实际影响。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据材料均随卷移送本院，各方当事人未向本院提交新证据。本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。本院根据本案有效证据所认定的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点是市场监管局作出的被诉责改通知是否属于可诉的行政行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》规定，责令改正是行政处罚的一个环节，原审裁定认为被诉责改通知是为作出具体行政行为而实施的过程性行为，符合法律规定。其依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项规定，裁定驳回原告王景玉的起诉，亦无不当。被诉责改通知内容为要求王景玉限期变更营业执照经营场所变更登记，结论不唯一，缺少成熟行政行为的确定力和可执行力，不产生终局性法律后果，故上诉请求本院不予支持。被上诉人县政府对过程性行政行为提起的行政复议，依法亦应决定不予受理行政复议申请，其作为维持复议决定不当。综上，原审裁定驳回起诉符合法律规定，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。免收二审案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 佟*审判员 王**审判员 郭**二〇二一年三月二十二日
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