事中事后监管是监管体系的重要一环，在各地方、部门的积极探索当中取得了明显进展。但是，事中事后监管依然面临不少矛盾和瓶颈制约。在当前深化改革形势下，笔者围绕事中事后监管的几个核心问题作了一些思考。

关于监管理念

在市场监管领域事中事后监管过程中，必须要确立宽进严管、信用监管、审慎监管、依法监管的理念。

宽进严管。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号，以下简称国发7号文）指出，宽进严管是注册资本制度改革应坚持的一项基本原则。要“在放宽注册资本等准入条件的同时，进一步强化市场主体责任，健全完善配套监管制度，加强对市场主体的监督管理，促进社会诚信体系建设，维护宽松准入、公平竞争的市场秩序。”从实际情况看，“宽进”的目标大体上已经实现了，“严管”仍在不断探索之中，需要一个相对较长的过程。“严管”应达到一种“守法就感觉不到监管存在，违法马上就有监管在身边”的效果，而不是营造一种高压氛围；应依靠制度和技术，形成让人不敢非为的机制；应形成一种让守法守信者走遍天下，让违法失信者寸步难行的良好秩序。在“宽进”与“严管”的关系上，一方面要坚持“宽进”与“严管”的一致性、“放”“管”“服”的统一性、事前事中事后监管的协调性，不要把在“宽进”中已经放掉的东西，在“严管”中再捡起来作为监管武器使用；另一方面，则要坚持“严管”的创新性，要从以往企业年检的习惯做法中走出来，从企业登记事项监管的混沌中跳出来，从查处无证无照经营的误区和无奈中闯出来。“严管”应该重塑监管理论、监管机制、监管手段和监管方法。

信用监管。信用监管应是将有关信用的理念与机制用于企业监管，形成良好秩序的一种监管机制和方法。一是通过信息共享机制，在主体间基本实现信息对称，由主体自主作出判断；二是在信息共享和自主判断的基上，形成对失信者的淘汰机制和联合惩戒机制，督促经营者诚信经营、守法经营。市场监管部门开展企业信用监管的任务，根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号，以下简称国发62号文）规定，主要是加快建设全国统一的企业信用信息公示系统，推进信用信息共享共用，强化信用对市场主体的约束作用，构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的监管制度，让失信主体“一处违法，处处受限”。信用监管的目的，是在监管机构与企业之间形成一种积极正向的引导、激励、约束和限制关系，以信用信息服务企业、以信用机制作用企业、以信用管理指导企业、以信用惩戒矫正企业以信用披露影响企业。

审慎监管。根据《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发〔2016〕30号），审慎监管的基本要求是，对看得准的基于“互联网+”和分享经济的新业态，要量身定制监管模式；对一时看不准的，可先监测分析、包容发展，不能一下子管得过严过死；对潜在风险大的，要严格加强监管；对以创新之名行非法经营之实的，要坚决予以打击。正如李克强总理所说的那样：如果仍沿用老办法去管制，就可能没有今天的微信了。其实，又何止对新技术、新产业、新业态、新模式有实施审慎监管的必要，对一些传统的行业、产业、产品及其经营方式，同样有实施审慎监管的必要。上海市有关部门对“阿大葱油饼”从关门停业再到重新开张的监管实践，就正是审慎监管的具体表现。

依法监管。应满足的基本要求：一是合法行政，实施行政管理应当依照法律法规进行；没有法律法规的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。二是合理行政，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。三是程序正当，实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开并听取公民、法人和其他组织的意见；严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。四是高效便民，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，方便公民、法人和其他组织。五是诚实守信，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的损失依法予以补偿。六是权责统一，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。

关于监管原则

国发62号文规定事中事后监管的基本原则为“职责法定、信用约束、协同监管、社会共治”等四项。但于市场监管而言，最具指导意义的应该是“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则。

“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，一是解决了某些部门只审批不监管的问题，体现了审批权与监管权的统一。曾经网吧审批与监管的分离，导致监管部门疲于奔命，后来在这一原则的要求下，审批部门自我放弃了审批权。二是解决了某些部门只对审批对象进行监管，未经审批的就不监管的问题，体现了事权与监管权统一。根据法律规定，主管事项审批要监管，不审批也要监管。就像交通警察执法一样，有证驾驶的违章了，要执法；无证驾驶的，更要执法。三是区分一般经营项目与许可经营项目的不同监管要求。一般经营项目是指仅凭营业执照即可开展经营活动的项目，许可经营项目是指还需取得相关许可证明才可开展经营活动的项目。对于一般经营项目与许可经营项目的不同监管要求，《浙江省人民政府办公厅关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的实施意见》（浙政办发〔2016〕43号，以下简称浙政办发43号文）作出了比较明确的规定。四是区分了工商登记与行政许可（审批）的不同条件与要求，将环境保护、生产安全、消防安全、城市管理等作为行政许可（审批）的条件要求加以把握。浙政办发43号文规定，行政审批中的具体条件、标准涉及环境保护、生产安全、消防安全、城市管理等相关规定的，审批部门要与有关主管部门做好沟通衔接，确保行政审批工作的顺利实施。

关于监管边界

明确监管边界，是实施有效监管的必要条件。厘清监管边界，应当处理好三个方面的关系。

一是处理好政府和市场的关系。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，优化公共服务，保障公平竞争，维护市场秩序，弥补市场失灵。

二是处理好民事关系与行政关系。市场监管要尊重、保护民事主体的投资自由、交易自由和其他合法权益，不得非法干预属于民事领域的问题。根据国发7号文的规定，实行商事制度改革以后，股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人要依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商行政管理机关应当依法办理。

三是处理好工商登记与行政许可（审批）的关系。工商登记在本质上是民事权利制度的组成部分，而不是行政权力制度的组成部分。如企业登记、法人登记是民法中法人制度的应有之义；动产抵押登记、股权质押登记、商标权质押登记是民法物权制度的应有之义。离开相应的登记制度，民法中的法人制度、物权制度就是不完整的。而行政许可（审批）则是典型的行政权力，属于更好发挥政府作用的范畴，其主要作用在于弥补市场调节失灵。

《行政许可法》第十三条规定，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。正因为如此，工商登记一般不解决市场准入问题，工商登记所要解决的是民法上的公示问题。公示才是登记制度的本质所在。而行政许可（审批）主要是在市场机制难以发挥作用的场合解决市场准入与资源配置的问题。

关于监管方式

监管方式的核心，是如何及时发现监管对象存在的问题，如何依法处理已经发现的各种问题。在日常的习惯里，一般把及时发现问题认作是“监管”的范畴，把依法处理问题认作是“执法”的范畴。实际上，这只是市场监管过程中两个先后相继的阶段。市场监管的主要方式，是投诉举报、大数据监测、转办交办和“双随机”抽查。从监管实践来看，投诉举报、转办交办两种监管方式，因有明确的依据和既定的程序，相对比较容易操作；而大数据监测和“双随机”抽查，则仍处在实践、探索、完善之中。而且，投诉举报、转办交办侧重于对已经发现问题的处理，而大数据监测、“双随机”抽查则偏重于去发现已经存在但尚未发现、或者是可能将要发生的问题。

发现问题并不是一件简单的事情，监管对象存在的违法问题往往是复杂多样的。显性问题易发现，隐性问题难发现；一般违法问题易发现，严重违法问题难发现；业务范围内的问题易发现，业务范围外的问题难发现；结果性问题易发现，过程性问题难发现。要想及时发现违法问题，就必须要有多样的、有效的监管方式和监管手段。

这里，重点说一下“双随机”抽查。当前进一步推进“双随机”抽查监管，应在三个方面做好工作：首先要认识到“双随机”抽查是一种监管理念，而不仅仅是监管方法和工作任务。所谓监管理念，就是“双随机”抽查所蕴含的是公开、公平、公正的法治价值，防止任性执法。其次要增强“双随机”抽查发现问题的功能。“双随机”抽查的目的就是在不掌握线索的情况下通过随机检查发现监管对象的问题。第三要规范不同的检查结果与公开要求。同时还要改进“双随机”抽查的组织与保障。   

本文由浙江省工商局  杨财标供稿，原文刊发于《工商行政管理》半月刊2018年第18期