本文刊于2017年2月8日《新京报》，有删节

何亚福

新华社2月6日报道：到2020年，全国总人口在14.2亿人左右，年均自然增长率在6‰左右，出生人口性别比下降到112以下。这是国家卫生计生委近日印发的《“十三五”全国计划生育事业发展规划》提出的发展目标。

这一句“到2020年，全国总人口在14.2亿人左右”是什么意思呢？是指到2020年把全国总人口控制在14.2亿以内，还是预测2020年全国总人口将达到14.2亿左右，还是2020年全国总人口争取达到14.2亿？《规划》是指导国家政策的纲领性文件，所表达的意思必须非常明确，不能有歧义。

笔者暂时找不到《“十三五”全国计划生育事业发展规划》原文，但在国家卫计委网站查到《“十三五”卫生与健康规划》全文，该《规划》列出了到2020年的主要发展指标，其中包括：到2020年全国总人口在14.2亿人左右，总和生育率提高到1.8 左右，这两项被列为预期性指标；而出生人口性别比下降到112以下，这一项被列为约束性指标。

另外，国务院1月25日印发的《国家人口发展规划（2016－2030年）》，其中有如下内容：2020年全国总人口的预期发展目标是14.2亿。这一指标与上述“十三五”规划完全一致。可见，到2020年，全国总人口在14.2亿人左右，这是预期达到的目标，而不是控制在14.2亿以内，这与以前的人口规划有显著不同。例如，《国家人口发展“十二五”规划》要求：“十二五”期间全国总人口控制在13.9亿人以内。

从字面上来看，“控制在一个数量以内”是不希望超出这个数量；而“预期发展目标”是预期或希望达到这个数量。“十三五”规划把以前的人口控制目标改为预期发展目标，这说明国家已经认识到目前的低生育率危机，希望把生育率提升到1.8左右。因此，“十三五”规划不再要求抑制人口增长，而是提出人口增长的预期目标。

那么，2020年全国总人口能不能达到14.2亿人呢？如果要实现这一预期目标，每年人口净增长要达到多少呢？根据国家统计局数据，2016年末我国总人口为138271万人（即13.8271亿人），如果2020年全国总人口达到14.2亿人，这意味着从2016年末到2020年末这四年间，我国人口净增长要达到3729万人，平均每年净增长至少要达到932万人。从目前来看，这个目标能否实现？

我们先看看近几年中国每年净增人口是多少。根据国家统计局数据，2011年至2015年全国每年净增人口分别为：644万人、669万人、668万人、710万人、680万人。2016年由于是全面二孩政策实施的第一年，所以净增人口达到809万人。

可见，2011年至2015年全国每年净增人口在644万人至710万人之间波动，即使是在二孩堆积生育的2016年，净增人口也只是刚刚超过800万人，那么，2016年末到2020年末这四年间，我国年均净增人口要达到932万人，这恐怕不易。

况且，在2016年和2017年二孩生育高峰之后，由于二孩生育堆积势能已得到释放，二孩出生人口将开始减少；再加上在“十三五”期间，我国育龄妇女总量每年减少约500万人，五年就减少2500万人左右，这些因素叠加，也将导致出生人口下降。可见，2020年全国总人口14.2亿是一个难以达到的目标。

不久前，国家卫计委计划生育指导司司长杨文庄在新闻发布会上表示，“中央明确提出构建家庭发展支持体系，鼓励按政策生育。目前，按照中央的要求，国务院40多个部门已明确分工，推进全面二孩政策落实。”因此，如果在医疗、托育、教育、社保、税收等相关经济政策方面向生育二孩的家庭倾斜，将有利于鼓励更多育龄夫妇生二孩，也有利于实现2020年全国总人口达到14.2亿这一预期目标。