康乐事件，母亲杨改兰杀子自杀，一家六口先后过世，令人心痛。在调查中，三年前杨家被取消低保资格被视为惨案发生的重要原因。根据甘肃省临夏回族自治州康 乐县人民政府的通报，“2013年12月份，在农村低保动态管理中，经群众评议该户未通过......故核销了该户的农村低保”；杨家也未在随后开展精准 扶贫建档立卡工作中被列为贫困户，因为“评定贫困户必须由本社社员提名，该户未被提名”。有村干部在接受记者采访中介绍了更多情况：“杨家低保被取消，是村民经过投票、商议的结果，因为杨家人老实，不爱说话，因而人缘不好，低保被分给了其他比杨家境况好得多的家庭。”

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这些消息一经披露就引起热议，舆论场上以往经常针锋相对的两方不约而同的从各自惯有立场出发，将康乐事件的板子打在了“民主评议”、特别是“民主”一词 上。有的观点认为，这说明民主就是会导致民粹、多数人的暴政，不能保证人权；另一些观点认为，这恰恰说明，该搞民主的地方不搞民主，却在不该搞民主的地方搞民主忽悠人，并隐约暗示了要想避免类似事件再次发生，就必须有“真”民主。

我不同意以上观点。当前我国舆论界讨论一直有宏大化倾向，很多治理中的技术问题、操作问题常常会被拔高到社会、国家以及许多哲学问题上。然而，事实上，讨 论越宏大往往越无助于解决实际问题。农村扶贫工作中的“村民评议”首先是一个技术问题，它的产生与“民主”本身并无直接关系。因而，要想解决问题也不能总 是宏大叙事，而是要从农村治理、扶贫攻坚的实际工作入手。

我长期在全国各地农村做田野调查，这两年也关注着精准扶贫工作。因此，想以康乐事件为引子（本文并不具体探讨康乐事件），具体探讨“群众评议”以及精准扶贫工作中的技术问题。

为什么会有“群众评议”？

从实际工作来看，“群众评议”被引入到农村扶贫工作首先不是出于民主考虑，而是技术因素，即农民收入较难测算的问题。

具体来说，城市居民的收入主要来自工资，因而通过是否失业、工资收入多少（所在单位出具证明）就能较为快捷真实的判定其生活水平以及是否应当享受低保或救 济政策。但是，农村居民收入由多部分构成，其中，种养业在很大程度上是“靠天吃饭”（气候以及市场波动），收入波动幅度很大，而且种养业的一部分产出是直 接用作农民自身消费，不进入流通领域，其价值更难以测算；外出务工现在是农村居民更主要的收入来源，但是，许多农民工没有正式劳动合同，并且务工地往往在 家乡的千里之外，本地政府难以了解他们确切的务工收入。

因此，在很长一段时间内，农村扶贫工作中存在比较突出的“收入瞒报”问题（这在一定程度上也是由于中国“不露财”的文化传统）。对地方政府来说，扶贫工作 对象很难提供正规的收入证明，他们自己的口述又相当不可信。最终，自由裁量权往往就落到了村委会手中，村委会报谁是贫困户，乡镇政府就认定谁是贫困户。但 是，缺乏群众参与的村委会决策过程常常会成为暗箱操作，拿低保的多是村干部亲戚的情况在一些地区并不少见。

为了解决这一问题，许多地区将不同形式的“群众评议”引入农村扶贫工作。其目的在于，第一，通过扩大参与和监督，遏制以往少数几个人决策容易产生的暗箱操 作问题。第二，更好地测算农民收入。虽然农民的收入缺乏可信的正规证明，但在一个小社区内，长期共同生活的村民还是能比较真实地了解相互间的收入、特别是 生活水平的。总的来说，“群众评议”以及其他一系列新措施取得了一定的效果，提升了扶贫工作的精准性，也为这几年的低保清理整顿工作提供了不少助力。

新的问题

“群众评议”较好地解决了以往的一些技术问题，但也产生了一些新的问题。

首先，就是康乐事件中存在的人缘问题。从技术角度来说，基于社区的群众评议虽然有相互间更加了解真实情况的优势，但是小社区也有不可避免的人际关系问题。 在群众评议中，真实的收入情况经过“亲疏远近”的加成，就可能又不真实了。所以，在群众评议引入之后，村干部亲戚“吃低保”现象少了，但人缘好的“吃低 保”现象又多了。当然前者减少的数量还是要多与后者增加的数量。一项治理措施在解决旧问题的同时往往会带来新问题，但在没有进行具体的量的对比前，绝不能 就此轻易否定治理措施。

第二，贫困线的设定问题。在制度安排中，“群众评议”可能存在的人缘问题其实已经被考虑到了，因而政府设计了其他程序来试图抵消其误差。政府工作人员的入户调查是普遍应用的纠错机制，但这个机制在技术上也出了一些问题。

从康乐县政府通报来看，杨家低保被取消和未被列为贫困户的评判标准都是两个：一是群众评议，二是入户调查。“在入户调查中......该户人均纯收入高于 当年农村低保标准，故核销了该户的农村低保”、“二是经调查，该户人均纯收入为4989.5元，超出人均2300元的贫困线标准，因此没有被评定为贫困 户。”

大体上来说，入户调查的数据是比较精确的。但问题出在贫困线标准设定较低上。现在我国的农村贫困线标准是2011年设定的2300元（不变价），仅相当于 2015年农民人均纯收入11422的五分之一。事实上，对农民家庭来说，现在只要有一个人外出打工，一年最少也能挣2、3万块钱，同时不要超生太多 （7、8个孩子），就很容易超过人均纯收入2300元的标准。但是，2300元也就相当于人均不足7元/天的生活费，这点钱即使在农村生活也相当不易。

恰好国家又有较多的扶贫救济措施，所以，许多农民自然会选择“瞒报收入”以获得补助。从道德上来说，他们这类行为不应被视作欺骗，这些政府低保补助也确实 用在了扶贫的刀刃上。但是，有些老实人不会“瞒报”，就拿不到低保。表面看来，他们拿不到低保符合制度规定，但实际上违背了扶贫工作的宗旨。

第三，“群众评议”惯出了一些乡镇政府、村级组织“甩包袱”的坏毛病，不论大事、小事，只要是潜在纠纷多、实际利益少，少数乡镇政府、村级组织就喜欢交给群众去“评议”，美名其曰“推进基层民主”，实际上既不民主，更会造成基层组织进一步的虚化弱化和基层矛盾滋生蔓延。

我曾经在调研中碰到过一个耐人寻味的例子：南方某省一位镇党委书记向我介绍，为了清洁乡村环境，政府在每个村设置了一个环卫工岗位，每月有800元津贴， 必须由本村人担任。有的村为了这个“扫垃圾”岗位闹得不可开交（实际上，该镇隶属于该省省会，经济比较发达，青壮年劳动力在附近务工一年的收入可达4、5 万元），后来他们引入了“群众评议”机制，通过全村“民主选举”（每半年一次）决定环卫工岗位归属，取得了很好的成效。

对此，我当时心里的想法是“有这功夫，别国或许都把总统选出来了，你们就选了个‘搞卫生的’？”环卫工作是典型的技术问题，能不能干好，与有多少人投票支 持没有任何关系。对待技术问题，基层组织应当主动担当，体现自己的管理权威。如果连“扫垃圾”这种事都推给群众去评议、决策，基层组织在其他事务上还能有 让群众信服的权威吗？

如何改进？

“群众评议”有问题，但也要看到它的正面作用，不能彻底否定，而且也没有可以取代它的更有效的办法。好几篇有关康乐事件的文章都提出要用第三方机构、社会 组织来做贫困评定乃至更多的扶贫工作。近年来，谈及社会治理，舆论界也常常有一种“社会组织万能论”的倾向，似乎不论什么治理难题，只要引入社会组织参 与，就能迎刃而解。然而，别的问题暂且不说，社会组织至少在全国层面是无力做贫困评定工作的。

具体来说，第一，社会组织严重不足，远远满足不了扶贫工作需求。表面上看，中国现有数十万家社会组织，但是这些社会组织业务领域异常广泛，真正注重农村扶贫工作的是极少数，而我国农村贫困人口尚有7000多万，分布区域遍及全国。

第二，社会组织分布集中在大城市，偏远贫困地区几乎没有社会组织。这倒并不是说社会组织“嫌贫爱富”，而是社会组织的产生和发展必须基于较高程度的各类资源聚集。

第三，相对扶贫工作来说，社会组织“很贵”。当前，我国大多数农村地区的低保水平也不过90元左右/月。而如果让社会组织来做贫困评定工作，就算社会组织 一分钱项目费也不收（实际上这是不可能的，毕竟社会组织也要生存），最少两个项目成员的交通费、食宿费也要好几千。相比之下，乡镇政府和村级组织覆盖全 国、无一遗漏，并且，让他们做扶贫工作不用支付什么额外费用（它们运作本身当然需要成本，但是不做扶贫工作，也要有这些支出）。

所以，关键问题是在技术上如何改进当前的“群众评议”以及贫困评定工作。我认为，可以有以下几点措施：

第一，现在的“群众评议”和入户调查了解的都是当年收入。在此之外，还应当将财产积累（历年积累的收入）作为同等重要的指标。家庭的生活水平是由年收入和 财产积累共同决定的，很多时候后者甚至比前者更重要。例如，在北上广深等大城市，年入30万但无房的人生活水平显然远不如年入15万但有两、三套房子的 人。在农村，房子的好坏同样是很好的指标。一般来说，也不会有人为了月均90元的低保而不盖新房，坚持住在居住条件非常差的旧房中。

第二，贫困标准应当相应提高，中央财政应给中西部地区安排专项农村低保资金。按照中央精神，现行的2300元贫困线是2011年的不变价，也就是说，随着 通货膨胀，每年的贫困线应当是相应上浮的。2015年国家公布贫困标准就是人均纯收入2800元。但是，实际上，全国许多地区至今仍在使用2300元的贫 困线。

问题的关键在于地方财力不足。现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式。这在财力较强的东部发达地区不是什么问题，但对 经济欠发达的中西部地区尤其是贫困县来说，其财政压力会非常大，因此它们会尽量保持低标准甚至有些不切实际的贫困线，以便严控总的低保指出。近年来，中央 投入了大笔扶贫资金，但主要集中在项目上，今后也应当更多安排普惠式的低保资金。

第三，取消扶贫优惠措施不可操之过急。现在，只要贫困户当年收入超过贫困线标准，就会被视作脱贫，次年就会被取消低保以及其他一系列扶贫优惠措施。然而， 脱贫不是朝夕之事，往往需要一段时间来巩固。当前，全国的扶贫攻坚工作尚且分为“三年攻坚，两年巩固”两个阶段。一个农村贫困家庭刚刚生计有所好转就失去 大量帮扶措施，很有可能重新返贫。更好的办法应当是在“摘帽”的同时，继续提供两到三年的“巩固期”帮扶。

第四，基层组织（乡镇政府和村级组织）覆盖全国、扎根基层、工作经验丰富、额外运行成本低。不论是从责任义务的角度，还是从工作可行性的角度，都应当是扶 贫攻坚工作的主力军。当务之急是做强做实基层组织，让基层组织更好地组织、引导群众评议，而不是以民主或者治理创新为名，让并不具备足够能力的社会组织或 者甩手掌柜式的“民主实践”来给一些软弱涣散的基层组织当“接盘侠”。

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