政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

摘要：

   政府采购的主体是政府，是一个国家内最大的单一消费者，购买力非常大。据统计，欧共体各国政府采购的金额占其国内生产总值的14%左右（不包括公用事业部门的采购）；美国政府在20世纪90年代初每年用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26%-27%，每年有2000多亿美元的政府预算用于政府采购。正因为如此，政府采购对社会经济有着非常大的影响，采购规模的扩大或缩小，采购结构的变化对社会经济发展状况、产业结构以及公众生活环境都有着十分明显的影响。政府采购制度作为政府公共支出管理的重要制度，其核心是公开竞争。政府采购制度能够强化财政职能、减少腐败，加强宏观经济调控。但在政府采购具体运作过程中不存在着违规操作和信息系统不健全等问题，应采取强化监督及信息化技术与提高从业人员业务水平等措施，进一步完善政府采购制度。

关键词：政府采购 监督 立法 绩效考评

一 我国政府采购的现状

    政府采购制度，也称公共采购，是指政府部门为满足其日常政务活动的各种需要，在财政部门和公众的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务进行公开购买。以招标方式为主的政府采购制度诞生至今已有200多年的历史，作为一套完整的制度规范，其核心是公开、公正和有效竞争。借鉴国际先进经验推行政府采购制度的全面发展是党中央、国务院推进党风廉政建设，有效遏制采购活动中的腐败行为，深化财政改革，强化财政预算约束力，优化资源配制的重大举措。它不仅是加强财政支出管理的途径，也是市场经济条件下强化宏观调控的重要手段。

   　财政部日前公布2009年政府采购规模，据统计，2009年国内政府采购总规模达7413.2亿元，这在2008年总规模5990.9亿元的基础上增加了1422.3亿元，实现了同比超两成的增长幅度。在货物、工程及服务3大采购对象中，2009年全国货物类采购规模为3010.6亿元，比2008年同期增长17.6%；工程类采购3858.4亿元，比2008年同期增长29.5%；服务类采购544.2亿元，比2008年同期增长20%。同时在2009年，我国节能、节水产品政府采购金额为157.2亿元，全国环保产品采购金额为144.9亿元，较2008年均有不同程度增长。

　二 政府采购存在问题分析

（一）采购制度不完善滋生的潜规则

   新华社电 近期，一些地方政府"阳光采购"频频引发争议：长沙市工商局办公大楼空调系统安装中标价109万元，可结算价却高达875万元，高出8倍还多。长沙市另一个政府采购项目，实际结算价比公示价高出千万元。在此之前，昆明市有关政府职能部门被曝集体"高价采购"，而长春市购进一台电脑接近3万元。

　根据寻租理论分析，潜规则的产生与利用政府所产生的"寻租"行为密不可分，可以说，行政权力的腐败在很大程度上源于"寻租"行为的发生。而政府采购监督制度不健全正是产生“潜规则”的源泉。

（二）未构建规范的绩效考评指标体系
　　目前，各有关部门的政府采购绩效评价主要通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对政府采购资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈现出平面化和单一性的特点，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的政府采购指标体系，不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。
　　由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国政府采购绩效评价工作发展缓慢的直接原因。
　　（三）缺少一支符合市场经济要求的采购队伍

　政府采购是一项技术性很强、意义和责任重大的工作，要做好这项工作，必须要有支精通采购技术、熟悉商品性能、道德水平高、责任感强的高素质队伍。
　　目前，我国政府采购管理队伍的政策水平、理论水平及专业管理能力，整体上偏低。我国政府采购人员素质与政府采购的要求尚有一定的差距，由于我国实行政府采购制度的时间不长，大部分政府采购人员不够专业，主要来自财政部门和其他行政部门，他们知识结构不够全面，在招投标、合同、商业谈判、市场调查、法律、工程、机电设备等方面了解不多，将采购活动委托给社会中介机构承办时增加了采购成本。对政府采购的复杂性认识不够，对国际政府采购的方式及程序知之甚少，很多采购人员对现代政府采购业务和技巧不够熟悉，对厂商信誉和商品质量把握不准，搜集、分析市场信息的能力不够强。把政府采购简单等同于市场招标，对政府的采购政策不够敏感，不规范现象时有发生。
　　因此，形成一支业务过硬、素质精良、执业规范的政府采购队伍显得尤为迫切。

　三  完善政府采购制度的对策

（一）健全政府采购的法律条款，规范和制约政府采购行为

我国政府采购法自２００３年实施以来，一直未出台相关的实施细则，存在一些法律盲区，为一些 "灰色交易"提供了可乘之机，导致"阳光采购"不"阳光"，甚至滋生腐败。要刹住政府采购中的"歪风"，应在制度和程序上"补漏"，尽快出台政府采购法实施条例。 用法律的条款约束政府采购中存在的潜规则行为。

国际上看，凡是实行政府采购制度的国家和地区，为了规范政府采购行为及健全政府采购运行机制，都制定了一系列的有关政府采购法规体系，这些法规政策对保证政府采购的几个目标实现起到了重要作用。我国政府采购的历史短，没有制定完整的政府采购法，因而在采购方面出现了许多问题，不利于采购活动的开展。考虑到政府采购法律体系在整个政府采购制度中处于核心地位，完善我国的政府采购法以及相关的配套法规势在必行。

　　我国目前应该加紧补充和修订政府采购法规，把多种因素考虑到政府采购法规政策体系中，包括如何惩治"灰色交易"以保证政府采购的廉洁性，以及考虑到购买本国货问题，中小企业保护和少数民族和弱势群体保护问题，政府采购法与招标投标法的衔接问题等。

（二）完善监督措施

在政府采购的"审批关"中，一些职能部门 "既当裁判员，又当运动员"。有关专家说，在财政局采购过程中，财政局既是采购需求人，也是审批人，还是监督人，角色上的交叉使得财政局是否能有效地履行监督职能遭到质疑。

　在"招投标关"中，一些地方只是走个程序，实则猫腻多多。一位多年参与政府采购的厂商说，因缺乏监督，他们多次遭遇一些地方政府采购人提前透露标底给"自己人"，合伙商量"围标"、"陪标"等早已不是秘密，一些地方甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面。

　因此，政府采购监督管理部门就必须要对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法乱纪行为等事项进行严格地考核,并定期如实公布监督考核结果;要切实使政府采购效率更高、采购的价格低于市场平均价格、采购质量优良和服务良好;要防止集中采购机构产生新的腐败,比较有效的办法就是对集中采购机构进行监督与实施严格地考核机制;严格控制委托集中采购机构代理采购程序的规范化,杜绝自行采购和更不得随意委托其他采购代理机构采购的现象;要制止采购人随意或不按规定程序委托采购代理机构进行采购的行为,真正做到采购方式、采购范围、采购质量、采购程序等都符合政府采购法>所规定的各项要求;努力促进监督检查集中采购机构健全的内部管理制度,并做到加强对采购人员的教育和培训。

　另外，我们不能忽视群众对政府采购的监督。实践证明，在财政审批关中，引入社会监督十分必要。我个人认为，财政部门应将政府采购预算细节在网站和媒体上公示，如果公众有异议，要吸收专家等重新调查，或举行听证会，有效规避"审批关"中出现滥用职权行为。

要充分利用社会监督力量,全方位地检举和揭发政府采购监督管理部门对集中采购机构不规范的考核或不到位的监督行为;对政府采购监督管理部门的包庇、袒护采购人、集中采购机构、采购代理机构、委托代理采购机构等现象,通过群众的外部监督力量予以曝光(可设立举报电话、举报箱、网络、电子信箱设密举报等方法);对检举揭发情况属实的责任人员,对照法规、规章等对号入座,严肃处理;大力推行"阳光采购",高透明度采购的操作程序化;积极利用媒体、舆论等工具的作用,对政府采购活动的情况进行及时宣传和报道;对政府采购活动中的反面典型采取张榜公布、报纸、期刊登载等方法予以震慑,并将不守法供应商列入不良记录名单;在监督检查、平时检查中,要狠抓采购活动中的有规不守、有章不循现象;收集有关材料、查清症结所在;杜绝采购中人为损失、人为串联等问题;切防内外勾结,坚决重拳出击、一查到底;刹歪扶正、决不手软,有效运用追究法律责任、权责明确来制约违法乱纪者;对采购人员的职业素质和专业技能、岗位履行职责情况进行考核,并结合实绩综合评价采购人员胜任度,并依据此作调岗、转岗的条件之一。

　在政府采购制度规范下的各项采购活动，形成了财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制。而公开竞争机制的引入则大大降低了其合谋的概率，提高采购活动的透明度，铲除了滋生腐败的土壤。这从源头上有效地抑制幕后交易、以权谋私、暗箱操作等腐败现象，从而也从正面维护了政府官员廉洁奉公的良好形象。

（三）加强培训和提高从业人员的业务水平

政府采购从业人员应当精通政府采购理论，熟悉政府采购法规，在思想上重视保护国内产业，在实际操作中具有相应的业务能力。为使我国政府采购制度顺利、有序地开展，一方面必须对现有从事政府采购工作人员进行政府采购理论、市场经济理论、招投标理论和其它法律法规等方面的专业培训，努力建立一支思想过硬、业务精湛的政府采购队伍；另一方面，也应考虑到培养出好的政府采购从业人员不是一朝一夕就能完成的，这需要我国教育体制的配套改革，注意对这种人才的教育和培养。

（四）对我国政府采购进行绩效考评

　绩效是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果两个方面。其中行为过程包括投入是否满足经济性要求、过程是否合规和合理；行为结果包括产出与投入相比是否有效率、行为的结果是否达到预期的目标以及产生的影响，这里的影响既有经济影响，又有社会影响。显然，绩效既包含了绝对的内容，又包含了相对的内容，是一个绝对量和相对量的集合体。

借鉴西方国家关于财政支出绩效评价的"3Es"原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness），政府采购绩效评估指标也可分为三大类：经济性指标、效率性指标和效益性指标，其中效率性指标包括资金效率指标、行政效率指标和人员效率指标，效益性指标包括经济效益指标、需求性效益指标、政策功能性效益指标和社会性效益指标。

然而，我国的政府采购的绩效考评制度明显存在着明显的问题，从总体上看，目前各有关部门进行的政府采购绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家对政府采购的有关规定，往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。政府采购绩效评价工作不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资的社会环境，包括政策环境和自然环境对投资行为的影响及投资行为对行业、社会乃至整个经济运行的影响等。

要想充分发挥其职能，就必须遵守以下几点。　　

首先，政府采购绩效评价工作要想取得实效，就必须得到立法支持，而且要将其制度化、经常化。

其次，建立这样一个有权威性的政府采购绩效评价综合管理机构，协调各管理部门，从技术性能、项目管理方面进行政府采购绩效评价，形成统一的、全面的政府采购绩效评价。

再次，在严密数据分析基础上建立的科学、统一、完整的政府采购指标体系，从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。

参考文献：

　　[1]楼继伟 政府采购[M] 北京：经济科学出版社，1999.

　　[2]彼德·M·杰克逊 郭庆旺 公共部门经济学前沿问题[M] 北京：北京腾图电子出版社，2000.