信息技术的影响力已经从高科技行业迅速向社会生产生活的各方面渗透。当信息技术应用到公共服务和政府管理领域，将会使公共管理决策、管理的流程和方式，公共服务的提供和反馈等每个环节都发生根本性的变化。财政行业的信息化，将有利于规范预算分配管理和财政资金的支付行为，对公共资金的监控和绩效评价提供了充分的工具，同时可以提供经济政策的决策支持。

财政部《财政信息化建设总体方案》要求按照“数据标准统一，业务衔接通畅，信息充分共享”，构建以生产中心为主，以容灾中心和保障体系为辅的财政信息化架构。具体架构如下图所示。

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具体来说，生产系统的一体化建设要能做到“整合统一、交互贯通业务生产系统，形成顺向相互支撑、有效制衡和逆向真实反馈有效监督的完整体系，实现指标流、资金流、业务流的有机结合、闭环运行”。这表明财政信息化的建设已经从单纯的业务支撑开始向业务整合转变，信息技术应该贯穿于财政管理的每个环节，并成为财政业务改革的基础平台。

本文从作者在厅信息管理中心的工作实践出发，对生产中心信息系统一体化建设提出自己的看法。本方案本着抛砖引玉的目的，希望能对我省或者相关部门的信息一体化改造实践起到积极的作用。

一、财政信息化的现状与挑战

经过十多年的建设实践，我厅财政信息化在生产系统方面取得的成果主要体现在以下几个方面：1、基本实现了信息化对核心业务的全覆盖。从预算编制、到预算执行，账务决算，以及监督监控，都已经实现了信息化支撑；同时包括资产管理、人员供养、政府采购等非核心业务也都实现了电子化统计和归集，与生产业务一起构成较为全面的电子财政生态系统。2、根据内控要求，实现了对核心业务审核流程和控制权限的电子固化。从预算编制到预算执行、以及账务和决算各关键环节，各业务都有明确且唯一的电子审核流程，并且实现了用户权限的控制和管理。对于无需审核的非核心业务，信息系统也能做到有效的权限控制。3、多年的信息化实践已经积累了一定规模的财政业务数据。目前最早的电子业务数据可以追溯到十多年前，业务范围从点到面，逐渐覆盖绝大部分财政核心业务。这些数据经过规范化的处理和使用，对财政审核决策模式的优化将起到重要作用，并可以对我省经济的管理和调控起到积极的影响。

现有的系统资产、审核权限模型、以及历史数据为现行财政业务管理提供了技术支撑，但面对新形势下的业务改革要求，要想全面发挥信息化在财政改革中的基础作用，还面临着严峻的挑战。

下图是目前我厅各业务生产系统比较典型的数据结构图，其特征表现为1、各业务系统拥有各自独立的基础信息集。这样可以比较高效地完成局部业务，缺点在于无法实现全局控制和统计追溯；2、业务系统间的输入输出数据呈点对点的网状结构，这种方式对之前分步建设的各业务系统的交互起到了积极的作用，但从全局来看，则会导致数出多门，甚至相互矛盾的结果。

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总体来说，我们目前的信息化一体化程度较低，基础数据规范、控制权限、以及数据交换方式不统一，信息碎片化和信息孤岛现象比较突出。这种被动的局面有其现实的历史原因，信息化在财政改革中需要一个被逐步接纳和重视的过程，同时信息化部门本身也需要一个经验积累的过程。我们之前的信息化建设基本上是采取跟随战略，信息化部门大多以技术支撑的角色介入业务系统的建设；建设过程中也只关注局部业务功能的实现，而不关注信息化大局甚至财政改革大局。总之，财政信息化建设需要更科学的顶层设计。

二、一体化是信息化顶层设计的破题之笔

信息化建设的再出发需要科学的顶层设计，我们的信息化建设方案应该立足于现实成果，以较低的成本，在可控的风险范围内进行。而一体化改造是信息化建设顶层设计的破题之笔。

现实中，各种财政业务的改革相对独立，而且不同步，其业务系统生命周期也不尽一致，所以生产系统的一体化改造，并不需要推倒现行相对独立的各个业务系统，重建一个大而全的系统来取而代之。如果强行同步改造升级，将会带来资源的浪费，并且带来更大的风险。所以务实的一体化改造可以在现有电子财政系统的基础上，建设一个独立的基础平台来维护和管理全局性的基础数据，从而提纲挈领地对各个业务系统的生产属性和度量属性进行标准化统一管理，并为各个业务系统所遵守。各业务系统则根据业务改革的实际节奏和信息技术的发展水平进行升级和改造。

下图是财政业务生产信息系统一体化基础数据平台的数据关系图。具体说来，基于基础信息平台的一体化改造主要经历以下几个步骤：

1、     根据财政业务实际，提取出通用的业务基础数据并进行标准化处理。包括预算功能科目、预算经济科目、预算单位、预算执行经济科目、预算项目等，一体化平台对各个业务系统的相关数据进行统一整合并作标准化处理，目的是形成一套统一的基础数据规范，并能满足各个生产系统的使用需要。

2、     归集各个生产系统的输出业务数据，并提供各业务系统的业务输入数据，形成统一的生产数据中心。比如部门预算明细数据、预算指标明细数据、电子支付数据、账务凭证明细数据，对这些数据进行标准化处理后，为内部各生产系统提供统一的标准的业务输入数据，从而避免信息碎片化和信息孤岛。

3、     归集各个对外数据交换系统的结果，并为内部相关系统提供业务输入数据。比如财政跟人行、商行以及税务等部门的数据交换，省级财政跟上下级财政部门的数据交换等。财政数据从这里统一提供，并且接受其他部门的数据为财政内部系统使用。

4、     根据业务改革的实际节奏和信息技术的发展水平升级和改造各个相关的业务生产模块，在合适的情况下，整合相关业务模块。比如现行的预算执行模块就已经整合了预算指标管理、集中支付管理、账务管理、体制结算等多种业务。

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在这个架构里，基础平台首先是一个生产模块，参与各个业务系统的建设。它是生产系统的基础数据和相关业务输入数据的提供者，也是业务系统输出数据的归集地。平台充分利用了现有的建设成果，保留了之前系统资产，并保留主要的个性化业务流程和权限控制模型，同时又建设性的统一管理基础数据，可以以比较低的代价和比较小的风险完成系统的一体化处理。其次基础平台又是开放的核心平台，在控制标准的前提下弹性支撑财政业务发展，建设完整的电子财政生态系统。平台仅管理贯穿财政业务的全局要素和业务结果数据，提纲挈领地支撑个环节生产业务，实现业务全流程的标准化和可追溯。同时并不限制具体的财政业务，各业务系统可以在标准上自行生长和集成，满足财政业务的变革与发展。

平台与现行的数据中心有着根本的区别。现行的数据中心是静态的数据清洗，主要为生产后期报表展现和数据分析服务；而一体化平台是动态的数据管理和生产模块，贯穿于财政管理生产业务的各个环节，也包括为后期报表分析服务。本方案与财政部建设方案不同的地方在于财政部目前主要关注的是在其基础信息平台上建设起来的各业务系统之间的前后业务规范的一致性。而我省有着比较集成的核心业务系统，但是各系统间缺少统一的基础数据管理，基础信息平台的建设加强的是自身所缺的那块拼图。

本人2009至2012年在新版预算执行系统的开发过程中采取平台化架构和模块化开发的思路，进行了一体化的局部尝试。其老版本系统在原指标管理系统的基础上，业务纵向延伸集成了用款计划、支付清算及账务处理等集中支付全流程业务；而新版本预算执行系统，基于统一的基础数据、业务流程和权限控制，实现了包括集中支付在内的国库六大类拨付业务的全覆盖，并且衍生了体制结算、账户监管、合同管理以及动态监控等广泛的执行业务模块。在系统的开发过程中，信息化部门主导了系统平台的架构设计，并参与了业务流程的优化，从而能使多种业务共用统一的业务流程和审核权限控制，并且各业务模块共享输入和输出的数据结果，进行了初步的预算执行范围内的一体化建设，逐步覆盖预算执行环节的绝大部分业务，包括预算处的预算分配业务，国库处的所有资金拨付业务。

三、基础平台的关键在于项目库和标准体系的建设

一体化改造能否成功建成并发挥作用，并不在于形式上是否集成到一个系统，最主要的在于管理和计量的要素是否标准，各环节数据是否一致。我们各业务环节实践中存在着数据关系的割裂，正是这些不一致导致了我们的信息的碎片化和不可追溯。目前看来，统一的项目库和标准规范体系的建设是一体化建设取得成功的必需前提。

基础平台建设的关键点在于项目库的建设。目前业务实践中遇到的最大困扰是财政项目资金的追溯和统计。主要体现在编制的项目跟执行的项目不一致，大项目被不规范的分解，以及项目统计口径无法界定等，而其背后原因在于缺乏一个滚动管理的统一的项目库，而关键在于项目分解和执行过程中缺乏规范化处理。项目库的建成，将能很好的实现项目的全流程追溯和监控，对于财政资金的分配、使用和绩效评估，将有着非常积极的作用。

一体化改造的另外一个关键点是信息化标准体系的建设。建设一个供开发公司、合作机构、其他财政部门共同遵守，并兼顾多项业务实践的标准体系，与实现某个具体的信息化行为有着非常大的区别。假如对简单地对个体的做法进行行政形式的推广，可能会适得其反。本人曾参加过全球性及全国性项目管理相关标准的制定，总的来说，我认为应该注意几个方面：明确标准的使用范畴和使用条件，尊重行业专家的意见，广泛鼓励标准使用者的参与，完善标准的推广程序和评估体系等。

以上两点是我省财政信息化目前情况下的重要挑战，也是一体化改造建设的关键着力点。限于篇幅，本文对具体实现步骤暂不做详细阐述，在条件允许的情况下将独立著文说明。

四、总结

本文方案的主要特点在于立足现有资源，有效控制风险，弹性适应业务改革，打造电子财政核心生态链。具体说来，我们应该从项目库和信息化标准等关键点着手，完成一体化基础信息平台的建设，打造财政改革的电子生态基础平台，并在此基础上根据业务改革的实际进度对各个业务系统的进行改造集成，从而完成信息化对财政业务全流程的支撑，并进而促进财政管理模式优化，提高政府财政管理效率。

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