内容提要：俄罗斯是联邦制国家，联邦中央与主体的关系对于联邦和谐发展有着重要影响。本文探讨的是俄罗斯联邦中央与地方的经济关系，这一关系体现着中央与地方关系的本质特征，体现着俄罗斯联邦制的特点。把握这些特征和特点，对于客观认识俄罗斯及其联邦制有重要意义。文中概括了俄罗斯联邦中央与地方经济关系的法律基础，在数据和事实的基础上分析了中央与地方预算权限划分及地方预算支出负担问题，分析和研究了中央与地方的税收关系及中央与地方间的转移支付形式和内容。在上述分析和研究基础上，提出俄罗斯联邦实行的是有效经济集权模式，且这一模式适合俄罗斯国情的观点，并提出俄罗斯的有效经济集权模式将不断调整的判断。

关键词：俄罗斯联邦 联邦关系 中央与地方关系 预算关系 税收关系 转移支付

 

俄罗斯是联邦制国家。联邦国家的主体至少在形式上较单一制国家的地方政府拥有更多的权力。联邦中央与主体的关系，对于联邦的和谐发展有着重要影响。本文探讨的是俄罗斯联邦中央与地方的经济关系，这一关系体现着中央与地方关系的本质特征，把握这些特征对于客观认识俄罗斯及其联邦制有着重要意义。

 

一、俄罗斯联邦中央与地方经济关系的法律基础

俄罗斯是法制联邦，一系列法律和法规构成联邦与地方经济关系的法律基础。法律法规由不同权力层级的立法机构依联邦宪法、联邦主体宪法或章程（Устав）制定的。[1]这些法律法规须遵守的原则，就是联邦法律和法规必须符合联邦宪法，联邦主体宪法或章程以及其他法律法规须符合联邦宪法和联邦法律，地方自治机构制定的法规须符合联邦宪法、联邦法律以及联邦主体宪法（章程）和法律。从俄罗斯法律法规的体系结构看，联邦与地方经济关系的法律基础主要由以下几部分构成。

（一）联邦宪法。 [2] 宪法规定了国家实行联邦制，规定了联邦权力和地方权力基本的组织规则及地方自治机构的组织方式。宪法第11条规定联邦主体的国家权力由主体建立的国家权力机构行使。联邦宪法、法律及联邦中央与主体签订的条约划分中央和主体的事权及权限范畴。第12条规定承认和保障地方自治，但地方自治机构不属于国家权力机构序列。第71条规定联邦中央事权范畴包括制定和修订联邦宪法和联邦法律，拥有和管理联邦所有制的国有财产，制定联邦经济和社会发展纲要，制定统一市场的法律基础，制定财政、外汇、信贷和货币政策以及联邦预算和联邦税收政策，建立旨在支持地方发展的联邦基金。第72条规定联邦中央与联邦主体的共同事权，包括拥有、支配和使用土地、矿产、水资源和其他自然资源，划分国有财产，矿产开采，环保和保障生态安全，共同解决教育、科学和体育中的问题，共同协调提供医疗保障，以及向家庭、母亲、父亲和儿童提供物质保障，向每个公民提供社会及其他必要保障，制定国家权力机构以及地方自治机构的组织原则。第73条规定在联邦中央事权及联邦中央与主体共同事权之外的事项方面，联邦主体拥有完全的权力。第75、78条规定由联邦法律制定联邦预算税收体系以及联邦税收的一般原则。联邦中央政府可依据与主体政府的协定，把部分联邦权限转主体政府代为履行，主体政府也可依据协定把部分主体权限转联邦政府代为履行。第130、132条规定，地方自治体独立解决本地问题，拥有、使用和支配地方自治体所有制的财产。地方自治机构自主管理自己所有的财产，制定和实行自治体预算和税收制度，保障公共秩序及解决其他本地问题。地方自治机构可依照法律被赋予部分国家权限，并有权因履行这些权限从国家获得相应物质和资金补偿。

俄罗斯联邦中央与地方经济关系的原则均源自联邦宪法。联邦宪法是研究俄罗斯联邦中央与地方经济关系的逻辑起点。联邦宪法有关中央与地方关系的规定，体现了联邦制的基本特征，即在联邦宪法原则的范围内权力是可以划分的，划分方式也是可以调整的，调整的主要方法是联邦和主体的法律法规。

（二）联邦法律。这里的联邦法律是指依据宪法就联邦中央事权及联邦中央与主体共同事权由联邦立法机构制定的法律。所有涉及联邦中央与地方关系的联邦法律对中央政府和地方政府都有约束力。

在联邦中央与地方关系方面一部基础性法律是1999年制定的《关于联邦主体国家立法和行政权力机构总的组织原则》[3] 。至2015年10月俄罗斯对这部法律进行过131次修订，每次修订都使得这部法律内容更趋完善。正是这部法律为确立和调节中央与地方的经济关系奠定了基础。可以说，这部法律是联邦中央与地方关系的基本法，是了解中央与地方关系的钥匙。该法律的主要内容是：

1.规定了联邦中央与主体权限划分原则。这些原则主要包括，联邦主体政府在事权范围内行使权力，其权力源自主体宪法或章程及主体的其他法律。联邦主体政府在与联邦中央的共同事权范围内行使权力，其权力源自联邦宪法、联邦法律、联邦中央与主体的权力划分协定以及联邦主体制定的法律。联邦主体在联邦中央事权范围内代行中央权力，其权力源自联邦法律以及依据联邦法律颁布的联邦总统命令、联邦政府令及相应专项协议。经联邦法律、协议和条约界定的联邦主体权力，不得再同时划归联邦中央或地方自治机构。

法律规定，主体履行与联邦中央的共同责任并独立承担费用（不含联邦预算提供的补偿金）时，须自主解决的问题是，向主体行政和事业单位提供必要的物质、技术和资金保障，其中包括：发放工资；建立应对不可预见风险的储备基金；承担预警跨地区灾难、自然灾害、流行病，消除上述灾害的后果，以及在紧急状态下保护人的生命和健康等工作的资金支出；承担实施跨地区环境保护和生态安全纲要，建立和保护地区级自然保护区，保护主体制定的濒危清单中的物种所需支出；支持农业发展（联邦专项纲要规定内容除外）、制定和实施发展中小企业的纲要和计划；支持以社会服务为取向的非商业组织的慈善和志愿活动；维护地区和跨地区公路的正常运行，保障公路交通畅通，包括建立和维护收费和免费停车场；组织民用航空、水运和公路运输，组织跨地区和城市间的交通以及城市间铁路运输；组织和发展主体所属民用空港的运转；支持、发展和组织有主体产权在内的水运码头的运行；保障联邦主体内免费学前、小学和中学教育机构的运转，保障方式是向地方自治体预算提供补偿金，用于支付上述教育机构人员的工资、购买教材和教辅资料、教学器材、玩具；保障主体所属国立中学的教育；对在私立学前教育机构学习的儿童提供资金保障，途径是向相应机构提供补偿金，补偿金标准与公立学前教育机构的人均标准相同； 保障中等职业教育，其中包括保障每人获得全民和免费的中等职业教育； 保障学生在主体所属国立学校获得补充教育和补充职业教育； 保护、使用和增加属于主体资产的文化设施，如古迹和历史文化设施； 以主体所属图书馆向居民提供图书阅览服务，连续采购新书，扩大馆藏；建立和支持国家博物馆，建立和支持文化、艺术机构；支持地方民族文化自治，支持少数民族语言的教学；采取措施制止毒品流行；保障主体居民获得医疗帮助，其中包括急救和姑息护理[4] 。为所有非就业人员缴纳医疗保险。

2. 规定联邦主体的经济权力。法律规定主体的经济权力来自主体拥有所有权的财产、主体预算、主体预算外基金以及主体的其他财产权益。为履行联邦法律规定的权力，主体可以建立直属国有独资企业、直属事业单位和其他机构。主体政府负责制定上述企业和机构的工作内容和目标，批准章程及听取年度报告，任命和解除负责人。主体政府可把预算用于保障直属事业单位的正常活动。主体财产权的产生和终止由联邦法律规定。

关于主体财产的管理和支配，主体权力机构要按照联邦宪法、联邦法律、联邦总统令和联邦政府的规定，以及按照主体宪法（章程）及其他法规独立管理和支配主体所有制资产。主体可在约定期限内把资产交与自然人、法人、联邦中央权力机构和地方自治机构使用，可以按照联邦法律或依联邦法律制定的主体法律的规定出售这些资产。主体资产私有化要按照依联邦法律制定的主体法律和法规执行。主体以外的其他法人和自然人使用主体资产所缴纳的使用费，以及主体资产私有化收入均纳入主体预算。

3. 规定联邦主体预算权限。主体权力机构要保障主体预算平衡，遵守联邦法律对预算收入和支出、预算赤字规模、主体主权债务规模和结构的相关规定。在依联邦法律[5] 和联邦《预算法典》制定的主体法律的基础上，主体权力机构独立制定、批准和执行主体预算。主体国家权力机构应按照联邦法律规定的程序，向中央权力机构提交主体预算执行报告和联合预算执行报告。主体联合预算是指主体和主体内所有地方自治机构的两级预算报告。在主体预算草案、主体预算法、年度预算执行报告和季报中，应注明主体公务员和事业单位人员人数及工资额。上述这些报告应予以公布，并就预算草案和年度预算报告举行公开听证。主体预算应按照联邦预算法规定的方式支出。除联邦法律另有规定外，主体权力机构无权把主体预算用于履行联邦中央的权限。在有相关联邦法律的前提下，可以动用主体预算用于履行联邦中央权限，此部分支出作为补充联邦预算。在有联邦法律和主体法律规定的前提下，可以动用主体预算用于补充地方自治机构预算，作为配套预算支持地方自治机构解决地方性问题。在主体具备足够预算资金及相应物质资源的条件下，同时联邦和主体法律未有相应限制性规定时，主体权力机构有权把预算用于既不属于联邦中央，也不属于地方自治机构权限的事项。主体权力机构自主制定公务员工资总额，制定地方最低生活标准，制定主体预算用于保障履行联邦法律[6] 规定权限所需要的预算支出规则。主体预算要保障主体内地方自治机构预算平衡，以及保障后者代为履行国家权限的能力。

法律规定联邦主体预算收入的来源分别是：（1）属于主体的地税收入，或称主体税。主体税税率由联邦主体法律规定。边疆区内和州境内的自治区（автономный округ）主体税，如果边疆区和州与该自治区主体间没有其他协议做出规定的话，则税率由该自治区主体自主决定。主体可以依照有关地方自治机构组织原则的联邦法律[7] ，通过立法程序规定主体税中分配给地方自治机构的比例。（2）联邦税中划分给主体的税收。分税比例按照联邦预算法典和（或）联邦税收法律执行。从联邦税中划分给境内设有主体自治区的边疆区、州预算的税收，如该主体自治区与边疆区和州没有其他协议规定的话，则按照联邦预算法典的规定执行。联邦主体可依据联邦有关地方自治机构组织原则法的规定，通过立法把来自联邦税的分税收入再分税给地方自治机构。（3）其他预算的无偿划拨。无偿划拨包括来自联邦支持主体发展基金的补贴、来自联邦预算的财政帮助资金，以及来自其他渠道的无偿拨款。（4）主体的财产经营收入。（5）主体所属国有独资企业的部分收入（税后及其他必要支出后）。由主体法律规定此项收入的征缴标准。（6）主体事业单位的有偿服务收入。（7）罚款及其他收入。

联邦法律[8]确立了联邦与地方经济关系的基础和框架，是其他涉及联邦与地方经济关系的法规依据。了解俄罗斯联邦中央与地方的政治和经济关系，这一法律是必读的。

（三）联邦法规

联邦法规是指俄罗斯联邦中央权力机构依据联邦法律制定的规范性文件，具体指联邦总统含法规内容的总统令、联邦议会和联邦政府的法规性决议、联邦各部（署、局）制定的规范性文件（命令、条例等）。俄罗斯把联邦政府制定和批准的文件也归于联邦法规，如国家构想文件、规定、国家纲要、联邦专项纲要及部门专项纲要等。上述法规涉及联邦中央与地方关系的内容，对中央和地方均有约束力。

（四）联邦中央与联邦主体签署的条约和协定

联邦中央与联邦主体签署的条约和协定用于补充划分中央与主体的事权范畴。有40个主体签署了条约，签署协定200份。[9]此类协定也称条约型协定。这些文件规定了联邦中央与主体在政治、经济、生态和社会及其他领域的关系。条约和协定对共同管理的事务做出明确界定，界定双方义务，规定联邦中央与相应主体间权力让渡方式。协定形式多样，内容涉及经济、自然资源、生态以及社会生活的等多个领域。协定可在条约前，也可在条约后签署。协定可与条约同时存在。需要指出的是，此类条约和协定对联邦中央和主体都有法律约束力，但内容不得违背联邦宪法和联邦法律。

（五）联邦主体法律和法规

除主体宪法或章程外，主体法律分为两类，一是法典类[10]，如主体水法典、住宅法典等其他法典。二是一般性法律[11]。一般性法律的形式和数量远多于法典类。尽管主体法律形式多样，但须遵守一项原则，就是严格符合联邦宪法和联邦法律。所有与联邦宪法违背的主体法律将被联邦宪法法院认定无效。在主体法规中数量最多的是主体政府制定的法规。主体法规的依据分别是联邦法律、联邦政府法规以及主体法律。主体法规可以是共和国总统和州长令、行政首脑授权制定的决议和命令以及政府各职能部门制定的规定。

从上述联邦中央与地方经济关系的法律基础可以看出，联邦宪法和联邦法律是核心，主体法律法规须符合联邦宪法和联邦法律。从法律制约关系上说，所有主体都不是国家主权的承载者，主体的政治和经济自主权也都是在联邦宪法和联邦法律允许的范围内。这一点对于认识俄罗斯的联邦制是重要的。

 

二、俄罗斯联邦中央与地方的预算关系

本文中的联邦主体预算就是地方预算。中央与地方的预算关系对俄罗斯这样的联邦制国家有特别的重要性。俄罗斯一向重视中央与地方的预算关系，因为正是地方预算承担着社会经济生活中的主要支出任务，其中包括医生和教师的工资以及居民住宅公共事业的支出。投资项目可以推迟，但上述人员的工资及必要社会支出不能拖延，否则会引起社会不安和动荡，并可能进而影响经济的正常和稳定发展。

（一）联邦中央与地方预算关系的改革进程

随着社会经济发展，中央与地方的预算关系也在不断改革和调整。上世纪90年代初，即在计划经济向市场经济转型初期，俄罗斯就开始尝试建立新型中央与地方预算体系。

转型初期俄罗斯继承的是苏联预算制度，这一预算制度的特点是，名义上的联邦预算实质上类同于单一制国家预算，联邦主体及广大地方自治体没有任何预算自主权，主体预算须由联邦中央批准，地方自治体预算须由主体批准，主体和地方自治体的预算平衡也完全靠联邦预算帮助，主体和地方自治体预算不会出现赤字。这种中央对地方预算及地方自治体预算的“包揽制”，显然不像联邦制。

1991-1994年开始改革中央与地方的预算关系。这一阶段出台了首批改革预预算体制的法律，开始了预算非集中化的改革进程，主体分别与中央就主体预算收入达成协议，出现了有差别的中央与主体税收分配比例。中央对地方预算的帮助程度也是取决于谈判结果，而不是经过专门的计算。

1994年开始实行中央与各主体统一的税收分配比例，并按照一定的公式进行计算后确定对主体预算的帮助（转移支付）规模。建立了以财政支持地方发展的联邦基金[12]作为中央对地方提供财政帮助的主要平台。该基金是依宪法建立的。这一宪法性基金是中央与地方预算关系的重要调节器，体现了俄罗斯联邦制的特点。

这一时期预算关系在形式上改革了，但实质性的改变并不大。联邦预算用于支持主体预算的大部分资金划拨仍多不经过严格的核算，依公式计算后进行的资金划拨往往只是走形式，实际上依据的仍是联邦政府与主体政府谈判的结果。改革缺少联邦中央与主体预算关系的制度性联邦法律基础，仍是靠一年一度的联邦预算法调节。在这种情况下难以在制度上明确划分各级预算的支出义务。此外，这一时期的改革基本没有触及到地方自治体预算。

上世纪90年代末开始，预算关系改革增加了由联邦政府批准的中期纲要的调节，至今已经制定了四个此类文件。[13]从实行第一个纲要（构想）文件（1999-2001年）的结果看，联邦中央与主体间的转移支付制度发生了重要变化。首先是制定了联邦中央支持主体预算基金的分配方法，不再只依据主体实际年度收入和支出数据，而是依据经过计算得出的主体的税收潜力与支出需求之间的参数。二是制定了中央对主体预算新的补贴方式，如在2001年建立了联邦补偿基金[14]，2002年建立了联邦社会支出共同拨款基金，后改称联邦共同拨款基金[15]。前者用于补偿由主体预算代联邦政府对有子女家庭、老战士、残疾人等的社会支出，后者用于联邦政府与主体政府共同承担的社会义务支出。

实施第二个纲要文件（2001-2005年）标志着俄罗斯开始真正从制度上上建

立和巩固三级预算体制，开始以联邦法律划分中央与地方的权限，为各级预算包括地方自治体预算确立了稳定的税收来源。 特别是地方自治体预算首次可以获得自己稳定的税收收入，而这以前则是由主体预算全部包揽。人们把此视为实施第二个纲要的重要改革成果。

2006年出台的第三个纲要文件的特点，是把中央与地方预算关系改革方向定位在提高对公共财政的管理质量上。创新点在于要建立一项对地方的财政帮助制度，靠这项制度来激励地方努力发展经济以扩大税基。

    2009年俄罗斯出台第四个纲要，[16]这是一个在中央与地方预算关系领域的具有反危机特点的文件。有人认为，这个文件有形式主义的嫌疑，因为文件甚至缺少应有的结构。这除了金融危机的背景因素外，还因为预算关系领域经过近20年的改革，已经发生了许多积极变化，情形不仅好于上世纪90年代初，也比21世纪初好很多。显然，第四个纲要文件虽然出台了，但表明的却是该领域改革步子放缓。在危机背景下，或许俄罗斯的决策者认为，中央和地方确立并接受了已经建立的中央与地方的预算关系模式，不应再以新的重大改革影响到政治稳定的大局。

第四个纲要文件后，2012年俄罗斯改由联邦财政部法规文件确定联邦中央与地方预算关系的调节方向。显然这是由改革转向常规调节的信号，表明俄罗斯已确认预算关系重大改革阶段已经结束。2012年8月联邦财政部制定的文件为《2013及2014-2015年预算政策基本方向》。[17]文件第7条规定了这一时期预算关系调整方向是以预算保障中央与地方权力划分，通过转移支付保障预算体系的平衡，以预算帮助来激励地方及地方自治体扩大税基，对符合联邦政策方向的项目加大转移支付，以及增加转移支付的可预测性。

2014年7月联邦财政部制定了同类型的预算关系调整的文件，[18]文件第7条规定了预算关系调整方向是，加强转移支付保障各地方间预算平衡的作用，保障地方和自治体的预算平衡，继续集中使用转移支付以保障国家纲要在地方的实施，以及保障转移支付优先用于列入联邦预算的地方项目。

从中央与地方预算关系改革的进程可以看出，改革取得了明显成效，中央和地方预算基本稳定，地区之间的社会经济发展较改革前均衡。但是，虽然地方较以前增加了相当的预算自主权，但仍然没有从根本上摆脱这样的境况，就是离开中央的帮助很难办成地方大事，地方的创新力仍然不足。中央与地方预算关系仍会在改革方向上继续调整和完善下去。

（二）中央与地方预算关系的法律基础

中央与地方预算关系的基础性法律是《预算法典》[19]和《税法典》[20]。《税法典》第一部分[21]于1999年1月1日生效，规定了联邦税收制度的基础，例如规定了联邦、联邦主体和地方自治体的税收权限，规定了联邦、联邦主体和地方自治体税种清单。2001年1月1日《税法典》第二部分[22]生效。第二部分生效前主要有增值税、消费税、个人所得税和统一社会税四个税种。此后税种不断增加，如在2002年1月1日后增加了企业所得税。

预算实践表明，在中央与地方的预算关系上起着重要调节作用的是每年制定的联邦预算法。对于一个法制国家，预算是否法制化具有标志性意义。俄罗斯年度联邦预算均以联邦法律的形式确立。预算法制化可从根本上避免行政权力随意扩大税收或者随意加大支出。在俄罗斯的年度联邦预算法里不仅规定对地方预算转移支付规模，还规定中央与地方税收分配比例。

    除了《预算法典》、《税法典》和年度联邦预算法，作为法律基础的还有1999年制定的联邦法律《关于联邦主体国家立法和行政权力机构总的组织原则》，[23]以及2003年制定的联邦法律《关于俄罗斯联邦地方自治体总的组织原则》。[24]这两部法律对主体和地方自治体权力机构的权限做出了明确规定，这些规定对中央与地方关系，或者说对联邦制关系有着重要基础性作用。俄罗斯对这两部法律做过多次修改，表明在中央与地方关系上一直在积极探索最合适的模式。总的来看，俄罗斯在中央与地方预算关系方面已经建立起较完整的法律基础。实践中仍存在的这样或那样的问题以及法律本身尚存在的不足，这属于另一层次的问题。

（三）中央与地方预算权限的划分

一般认为，俄罗斯实行市场经济改革后，对各级预算支出义务进行划分的做法与其他联邦制国家相近或相同。只是到了上世纪90年代末，支出义务划分不明确所产生的问题越来越突出。主要原因在于1993年联邦宪法第72条把联邦政府和主体政府的大部分权限归入了共同事权范畴[25]。在共同事权中，不仅包括了几乎所有的社会义务，还有大量经济和其他方面的义务。宪法第71条对联邦中央的事权做了相对较少的规定，第73条在规定主体事权方面则采用了“剩余原则”，就是所有既不归共同事权也不归中央事权的都归入了联邦主体的事权。至于地方自治体的权限，则只是在第132条提到“地方自治机构自主管理归地方所有的资产，制定、批准和执行地方预算，制定地方税收，维护公共秩序以及解决地方范围内的问题”。

    从上述情况看，联邦宪法没有完全解决中央与地方权限划分问题。经济形势在不断变化，地方经济发展水平也不均衡，中央与地方间大量的共同事权势必造成地方负担不均甚至严重不均。当然，宪法只规定基本原则，不可能做到详细划分，而且也很难随着经济变化而不断改变宪法规定的划分原则。为此，需要在宪法原则基础上制定一系列联邦法律和法规做出进一步明确划分，并在宪法规定范围内不断进行调节。

上世纪90年代俄罗斯曾就权限划分制定过几十部联邦法律。也在这一时期，主体开始与联邦中央就权限划分问题签署条约或确权条约，如鞑靼共和国、巴什基尔共和国和萨哈（雅库特）共和国等。但在宪法划分原则不变的前提下，多数条约只具有象征意义，并没有为这些主体增加更多实质性权限或特权。

由于没有一部详细划分联邦中央与地立方权限的法律，各级政府也常搞不清楚到底谁该对什么承担责任。1999年俄罗斯联邦财政部为解决各级预算支出义务不明确问题，首次对所有涉及权限划分的联邦法律、主体法律以及地方自治机构法规进行了统一梳理。在此基础上，规范权限划分的法律只有两个，一是《关于联邦主体国家立法和行政权力机构总的组织原则》，二是《俄罗斯联邦地方自治机构总的组织原则》。前一部法律虽然是在1999年制定的，但在2004年8月22日做了重要修订，[26]主要内容就是进一步明确主体权限。也就是说，把原所有涉及主体权限划分的法规内容归入了一部联邦法律。此后，多数主体开始放弃先前与联邦中央签署的权限划分条约，只有个别主体如鞑靼共和国仍坚持条约的有效性。

根据上述两部法律，俄罗斯对《预算法典》做了相应修订，做到相互关联的联邦法律在内容完全一致。2016年5月23日最新修订版《预算法典》，对联邦中央、地方及地方自治体预算权限的规定如下。

1. 联邦中央的预算权限。制定联邦预算体系的组织和运行原则，制定预算收支以及与地方预算间关系的基本原则。制定联邦预算草案、联邦预算外基金预算草案的编制和审核程序，制定上述草案的批准和执行程序，制定对上述预算执行情况的监督、起草及外部审核程序。制定和审核联邦预算草案和联邦预算外基金预算草案，批准和执行上述预算，并履行预算监督职能，审核和批准上述预算的决算报告，编制联邦联合预算的决算报告。制定主体联合预算和决算报告的编制方法。制定确立联邦法定预算支出项目的方法，并履行相应支出义务。决定确立经主体和地方自治体支出，但资金来自联邦预算的补偿金[27]的法定预算支出项目。决定制定联邦税、地方税和地方自治体税纳入联邦预算体系的规范和方法。决定中央与地方预算间转移支付的总原则、方法和条件。决定联邦、主体和地方自治体债券发行和提供担保，以及国债（此处含地方自治体债）还本和付息的方法和原则。临时行使主体的部分预算权限。确定预算违规种类及预算强制措施，决定实行预算强制措施的方法。

2. 联邦主体的预算权限。制定和审核主体预算草案和预算外基金预算草案，批准和执行主体预算和预算外基金预算。制定地方自治体向主体报送预算报告的方法，以及地方自治体预算的决算报告编制方法。确定和执行主体法定预算支出项目（注：指法律规定由国家承担的社会义务支出）。制定地方自治体法定支出但由主体预算承担的法定预算支出清单。决定由联邦税和（或）主体税收收入转入地方自治体预算的实施规则。村镇、社区承担具有地方意义的项目，并需要由联邦转入地方自治体预算再转入村镇、社区预算时，则由联邦主体制定实施规则。主体有权以法律规定中心城市内自治体市区[28]的税种和税率。制定主体预算对地方自治体转移支付的方法和条件。制定地方自治体预算向辖内自治体预算转移支付的方法和条件。发行国债和提供国家担保，提供预算贷款，管理国债。临时行使地方自治体的部分预算权限。

3. 地方自治体的预算权限。俄罗斯地方自治体有着相对复杂的组织结构。俄罗斯除三个直辖市的市内自治区外，其他地方自治体实行两级自治体制，分别是城乡一体自治区（Муниципальный район 或муниципальный округ）和自治村镇(сельское поселение) ，以及地方中心城市自治区（городкой округ）和自治城市社区（городкое поселение）。见下图：

俄罗斯地方自治体结构示意图

 

 

 

 

 

 

 

 

    城乡一体自治区       地方中心城市自治区     直辖市市内自治区

 

村镇                 城市社区

 

        地方自治体的预算权限是，制定地方自治体预算的编制和审核方法，批准和执行预算，并对预算执行情况进行监督，批准预算的决算报告。制定和审核地方自治体预算草案，批准和执行预算。制定和执行地方自治体预算法定支出项目。制定由地方自治体预算向下一级自治体预算单位转移支付的方法，并执行此类转移支付。发行地方自治体债，提供地方自治体担保以及提供预算贷款。

    城乡一体自治区的预算权限是，按照联邦和联邦主体法律规定，制定向下一级自治单位预算划拨联邦预算转移支付款的规范、标准、方法和条件。当面临解决跨区问题时，制定下一级自治单位向城乡一体自治区预算提供资助金的方法。编制城乡一体自治区联合预算执行情况的报告。

地方中心城市自治区的预算权限与城乡一体自治区基本相同。

作为最基层的自治单位或最小行政单位的城市自治社区和自治村镇除了有权编制本级预算外，还有权编制、批准辖内居民点的收支报告。

经过2003-2004年的改革，在俄罗斯联邦、联邦主体及地方自治体三级权限划分方面取得了重要进步，相对来说各级义务较以前明晰了。尽管在实践中俄罗斯对前述两部法律不断进行补充和修订，但权限划分原则及基本框架未变，对于俄罗斯来说这不仅在中央与地方预算关系上，而且在联邦制关系改革上的重要进步。从这个意义说，俄罗斯作为一个联邦国家的国家治理正在逐步完成法制化和规范化，并且正在成为俄罗斯政治、经济和社会稳定发展的重要基石。

（四）关于地方预算支出负担

    实施中央与地方权限划分的两部联邦法律后，在中央与地方预算权限划分的明晰度上有了明显改进，但权限划分本身是否合理的问题依然存在。

按照前述两部联邦法律，在教育方面，学前、小学和中学教育、继续教育以及学生假期活动的组织等归地方自治体负责，但应提供上述教育服务的是联邦主体政府，主体预算应向地方自治体预算拨付相应款项以承担上述义务。这样看，提供上述教育的义务都归地方和地方自治体，高等教育则属联邦中央的事权范畴。在医疗方面，有地方自治体、主体和联邦的医疗机构，部分医疗成本由联邦政府承担。在社会领域，向居民直接提供社会支持和社会服务基本上也是地方政府的义务，这首先是指对享受地方级优惠的人员[29]，包括老人和残疾人、孤儿、多子女家庭、贫困居民、荣誉退休人员、受政治迫害者提供支付和服务，相应支出由地方预算承担。此外还有享受联邦级优惠的人员[30]，主要是参加过卫国战争的老战士，地方财政也要对这些人员提供部分支持。向贫困居民以及需要改善住宅条件的居民提供住房，组织住宅建设以及保障地方自治体所属房产的水电和暖气等要由社区和城市预算承担。按照法律，地方自治体须承担的义务还包括保障对居民的通信服务、公共餐饮、商店和日常维修，甚至提供殡葬服务并保护墓地。上述权限略有交叉，但还是较明晰的。基本模式是地方自治体既要提供直接服务还要承担部分预算支出，其余部分由主体和中央以预算提供保障。这个模式的特点是，一旦上一级预算吃紧，则大部分压力都会集中在地方自治体层面。

    在由主体预算承担的事项中，包括提供法律援助，国家公证服务，组织和实施跨地方自治体的投资项目，投资用于发展地方自治体的社会和教育基础设施，组织代兵役制劳动，实施地方科技和创新纲要等。

    分析联邦制国家的中央与地方经济关系时，重点在各级预算的比例关系。下级预算在全国支出（或收入）的比例关系可以客观反映出联邦制国家的权力集中程度。但在俄罗斯，预算比例关系或者权力集中度较难做出准确的量化结论, 原因是在俄罗斯的预算中存在重复统计。例如在联邦预算支出中包括对地方预算的转移支付，但这部分转型支付最终又会被地方计入预算支出。所以，联邦预算支出和主体预算支出之和总会大于联邦联合预算支出。

联合预算[31]是指相应区域内的各级预算单位的预算总和。在俄罗斯，联邦联合预算是联邦和主体两级预算之和，主体联合预算是主体和地方自治体预算之和。俄罗斯学者对地方联合预算支出占不计转移支付的联邦预算支出的比例做了一个估算，看到在许多年里中央支出与地方支出在总规模上十分接近。在保障国防安全、国家安全以及公、检、法工作方面完全由联邦预算承担。而绝大部分社会支出以及用于住宅公共事业的支出则由主体和地方自治体承担。对主体和地方自治体预算支出比较中可以看到，后者预算支出中相当大的部分用于社会领域。由此可以看出，在俄罗斯正是地方自治体预算承担着全俄大部分的住宅公共事业和教育领域支出，这成了地方自治体预算最大的负担。[32]

    通过上述内容，就可以理解为什么主体和地方自治体对预算支出义务的划分一直存有异议，因为地方肩上社会义务的担子过重。联邦政府总是善于并不断提出改善民生的政策和方案，但绝大部分最终会转化成主体和地方自治体甚至社区的预算负担。这种情形在2005年后有了改善，联邦预算开始增加向社会领域特别是公共住宅事业的支出，主体和地方自治体预算的负担有所减轻，但各级预算在社会领域的支出结构没有发生根本变化。见下表：

俄罗斯联邦预算系统支出结构情况（2011年，100%）[33]

支出项	联邦预算系统	预算
		联邦预算	联邦主体联合预算	联邦主体预算	城市预算	地方自治体预算	社区预算
总支出	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
全国性问题	6.8	7.2	6.1	3.6	7.2	6.8	21.7
国防	7.6	13.9	0.0	0.1	0.0	0.1	0.7
国家安全和护法	7.6	11.5	3.7	3.9	1.4	0.8	1.4
国家经济	14.0	16.4	17.1	18.9	7.0	5.3	4.6
住宅公共事业	6.0	2.5	12.6	10.0	21.9	8.3	45.5
环保	0.2	0.2	0.3	0.3	0.1	0.1	0.0
教育	11.2	5.1	22.5	17.5	37.2	46.3	3.2
文化和电影事业	1.5	0.8	3.1	2.0	2.7	3.5	14.1
医疗	9.7	4.6	15.5	14.8	11.2	10.9	0.2
社会政策	32.5	28.6	15.5	18.0	8.7	10.2	1.7
体育和运动	0.8	0.4	1.9	1.7	1.8	1.2	2.4
媒体	0.5	0.5	0.5	0.5	0.2	0.2	0.1
国债和地方债付息	1.6	2.4	1.0	1.1	0.4	0.1	0.0
一般转移支付	0.0	5.9	0.2	7.6	0.2	6.2	4.4

 

    权限应与义务相适应，义务应与能力相适应，俄罗斯联邦主体和地方自治体在经济领域的权限、义务和能力显然不够匹配。2011年俄罗斯曾为深化权限划分领域的改革再次做出过努力，但大规模的改革仍难以展开。这一情况表明，联邦中央承认在权限划分上仍然存在问题，有必要扩大地方权限，但又难以下决心进行重大改革，首先是因为不愿意再让出联邦中央的经济权力，二是一直没有找到一种有效的对地方扩大经济权限后的监督方案。所以，预计未来仍然是基本维持现状，在个别问题上个别解决，短期内地方预算支出压力过大的情况不会有根本性改善。