国家工商总局消费者权益保护局李晓清

谈流通领域商品质量监管和服务领域消费维权工作

一、流通领域商品质量监管工作

流通领域商品质量监管和服务消费维权是保护消费者合法权益的一项重要工作。我们在出差或调研时候，有些地方经常问起流通领域商品质量和服务消费的法律依据什么，到底管什么？这是很重要问题，也是我们在工作中必须清楚和准确把握几个概念。

商品和服务是两大消费领域，随着经济的发展，商品消费稳步增加，服务消费快速增长。

（一）基本概念

流通领域：监管意义上流通领域主要是销售，包括商场、超市、批发市场、集贸市场、经销点等各类有形商品交易场所，包括通过网络、邮购、直销等方式销售商品的活动（虚拟的）。也包括各类向消费者提供商品的服务消费场所。

消保局流通领域商品质量主要依据的《消费者权益保护法》和《产品质量法》。是值得注意的是，《消法》和《产品质量法》的商品范围还不完全一样。《产品质量法》的产品一定是经过加工制作的商品，但是不一定是与生活相关；而《消法》中的商品是指与生活消费有关、经过流通环节，既包括经过加工制作的产品，也包括从自然界直接获取的未经生产加工的物品。如未经加工的农产品，玉米，花生等。

服务领域：服务领域涵盖的行业十分广泛，凡是不涉及有形产品生产和经营的经济活动，都被视为服务领域。服务行业分为传统服务业和现代服务业。传统服务业一般是指餐饮、旅店、理发、洗浴、修理等行业。现代服务业是在工业产品进入大规模消费阶段，依托信息技术和现代化理念发展起来的新兴服务业，主要包括银行、保险、会计、律师、中介服务、国际商务、现代物流、信息服务等。《消法》中的服务是指与生活消费有关的有偿提供的可供潜在消费者接受的任何种类的服务。

（二）监管依据：在商品监管方面，目前国家并没有专门针对流通领域的法律法规，流通领域和生产领域实际上是执行同样的法律，法律法规大约160个。

从管理商品上划分：一类是普通法。针对所有商品具有普遍约束力，主要是《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《标准化法》、《计量法》等。一类是专门法。针对特定商品活服务，如药品管理法。

从管辖职权上划分：大致分为三类。

一是规定了工商部门管辖权。消保局主要依据的《消费者权益保护法》和《产品质量法》，《消防法》中有关消防产品质量监管的规定，《旅行社条例》中有关旅游服务合同监管的规定等。

二是明确规定了由其他部门监管质量，工商部门无权监管。这个占多数。如《药品管理法》规定由药监部门负责药品质量监管；棉花质量监督管理条例规定棉花质量由质检部门负责监管；《种子法》、《保险法》、《教育法》、《医疗器械监督管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《农药管理条例》、《畜药管理条例》、《保安服务管理条例》、《电信条例》、《医疗机构管理条例》，还有疫苗、船舶、铁路机车和设备、民用核安全设备等，有明确了相应监管部门。

三是只规定了主管部门的部分尽管职责，但没涉及质量监管问题，可以理解工商部门没有监管职责。如《烟草专卖法》中规定了专卖制度，但没有涉及烟草质量监管问题；《民用航空法》中没有提到民航服务质量问题。对于这些商品和服务，我们认为，既然有明确的主管部门，相应的监管也应当由其负责。

一些地方法规对地方政府相关部门的职责分工还有特别规定。

（三）工作把握三点:我们在监管流通领域商品质量时，一定要严格按照相关法律法规的规定，依法履行职责，做到不包不揽、不推不卸。

一是研究法律。商品质量和服务领域监管的法律法规较为复杂，需要我们对相关的法律法规要非常熟悉和准确把握，既要熟悉工商法规，也要熟悉相关法规。

二是依法行政。工商部门是《消费者权益保护法》、《产品质量法》的具体执行机关之一。在监管工作中，首先要看其他法律法规有没有特别法，首先要适用其他法律、行政法规，由有管辖权的部门监管。只有在其他法律法规没有规定的情况下，工商部门才能适用这两部法律。

三是加强沟通。商品质量和服务领域监管涉及部门多，工作难度非常大，部门之间的沟通合作也尤显重要。

例子：最近，国务院正在制定燃气监管的行政法规。在参与制定过程中，我们就提出了意见。燃气的流通有两种方式，一种是通过管道，由生产加工基地，经过管道运送到市政燃气企业，再经过管道直接输送到消费者家中；还有一种是采取瓶装方式，充装企业将燃气分装到燃气瓶，然后根据消费者需要运送到消费者家中。我们认为，对于前一种方式，管道燃气从生产到最终用户是一个封闭的管道输送过程，虽然管道输送这个环节可以理解为一个流通过程，但实际上没法进行一个截然的生产、流通、消费的划分，由一个部门集中监管是最合适的。关于瓶装燃气，《特种设备安全监察条例》对瓶装燃气的容器以及充装行为，都有专门规定，并由专门部门负责监管；燃气充装后不会因运输、储存等因素发生质量变化，这时的燃气质量应由燃气生产加工企业和燃气充装企业负责，由燃气生产加工企业和燃气充装企业的监管部门承担监管责任较为合适。我们在提出意见时，也是充分听取了不少地方的意见。2010年初，广东工商配合质检部门开展了一次燃气市场的专项整治，在专项整治中，工商部门的职责应该说是比较明确，就是按职责查处或者配合查处无照经营等违法行为。当然，有关燃气的行政法规，国务院法规出台后，我们还是要按照法规规定依法履行我们的职责。

还有保健品、三聚氰胺例子，所以强调依法履职，不推不懈，不包不揽。

（四）工作内容和方式

明确法律依据，解决了为什么监管，现在说说流通领域商品质量监管什么和怎么监管。

1、监管内容

和生产领域相比，流通领域的商品经营者量多面广，监管内容复杂，任务艰巨。进入流通领域的商品绝大多数都是经过加工制作的，状态定型、质量确定，经营者购入产品目的就是作为商品转手出售，商品购入时是什么样的质量状况，销售时一般也是同样的质量状况，商品质量主要是掌握在生产者手中。再加上在生产环节质检部门对生产企业进行着监督管理，对产品质量进行抽查，所以，作为下一个环节——流通环节监管的工商部门，我们监管商品质量的职责和手段就应该有所区别和侧重：主要是对经营者商品质量经营行为的监管，而不能局限于对物质形态的商品本身的监管（双管齐下：行为和质量）。

流通领域商品质量的责任主体还是经营者。“商品质量监管”可以理解为对“经营者履行商品质量义务情况的监管”。这从相关法律对销售者的质量义务的规定就可以看出。《产品质量法》第三章第二节专门规定销售者的产品质量责任和义务，其中第33条到第39条共7条具体规定了销售者的进货检查验收、质量管理等义务。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第5条也规定销售者必须建立并执行进货检查验收制度和购销台账。归纳起来，工商部门流通领域商品质量监管工作主要是监督经营者履行下列几项法定义务：

一是进货来源合法。这是经营者进货检查验收义务的首要内容。流通领域的经营者首先要从证照齐全、具有合法市场主体资格的生产厂家进货，购买合法厂商生产和销售的商品。

二是商品质量合格。这也是进货检查验收的重要内容，经营者购入的商品应当包装标识合法、质量证明文件齐全。这要求经营者要查看商品的标识、包装是否符合法律法规要求，验明产品合格证明和其他标识；检查是不是国家明令淘汰并停止销售的产品和失效、变质的产品；履行法律法规规定的查验记录制度，这是证明经营者履行了查验义务的重要证据。

值得说明的是，进货检查验收的这些主要内容，在适用《产品质量法》第六十一条、六十二条对物流经营者和服务业经营者进行监管和处理时也是具有很重要的意义的。

三是经营行为得当。前面提到，进入流通的商品，质量通常是定型的，这就要求经营者质量管理措施和行为得当，妥善保管商品，定期检查质量，保证购入时合格的商品在销售给消费者时不要变成不合格的商品；还有就是不得从事法律法规禁止的质量违法行为，如，不得伪造产地，不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址；不得伪造或者冒用认证标志等质量标志；不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。

四是及时下架退市。对于不合格商品，经营者通过正常渠道一旦知道商品质量存在问题，包括生产厂家召回的和工商部门等部门检查和抽检的不合格商品、以及自己发现的过期的、毁损的商品，应该立即下架退市，不给消费者造成损害。同时，对消费者提出的修理、更换、退货、赔偿等合法要求的及时满足，不得故意拖延和无理拒绝。

法律对经营者的退市义务也是有明确规定。

《标准化法实施条例》第33条规定，销售不符合强制性标准的商品的，应当责令其停止销售，并限期追回已售出的商品，监督销毁或作必要的技术处理。

《消法》第18条也规定，经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷，即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对人身、财产安全造成危害的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取防止危害发生的措施。《特别规定》也有专条对退市进行规定。当然，退市的具体规定，还需要我们在监管中不断完善。

2、监管方式

归纳一下，我们的商品质量监管工作主要有这么几种方式：日常巡查和检查、专项检查、市场清查、案件查办、质量检测。在这里，我主要想谈谈质量检测问题。

一是监测手段重要性。国务院将流通领域的商品质量监管职能赋予工商部门，工商部门就要充分运用与履行职能相应的监督检查手段来对质量进行监管。在质量监管中，检测就是一项非常重要的手段，不是的唯一手段，举报、媒体报道、群众反映、相关部门通报，都是发现问题商品的有效渠道。

二是检测工作针对性。在检测中，我常常遇到地方的同志反映，说商品质量专业知识不够，检测能力薄弱，检测经费不足等等。流通领域商品成千上万，你要每年都对所有的商品进行检测，那肯定是不够的，不仅是工商部门，质检部门也没有这么多费用，就是国家，也不可能来保证你这个费用。在商品的生产企业对自己生产的产品逐批进行出厂检验和质检部门在生产领域进行质量抽查的前提下，工商部门的商品质量检测具有明显的部门特性，其目的是为了有效保护消费者合法权益。事实上，我们是不可能对所有商品都进行检测的，这样的批批检也不是政府机关的职能。作为监管机关，只能是抽检，并以这样的抽检来督促经营者严格履行法定义务。当然，由于我们人力、物力、财力有限，我们的检测应该突出重点，突出实效。针对重点商品和重点指标，就是我们消费者申诉举报问题集中的商品、与人民群众日常生活息息相关的商品，监测涉及人体健康和人身财产安全的问题。商品的安全性能是对所有商品的一个最根本要求。

三是监测发布科学性。前几年，我们的检测中就出现过这样的问题，某一个名牌商品，按照国家强制标准是合格的，厂家对自己的商品在某一方面做出了比国家标准更高的要求，但没有达到，某地工商局检测后立即就公布了，而且排在一些质量根本达不到国家强制标准要求的商品之前，给企业造成了严重的影响。类似这种情况，我们事先应当考虑不合格的情节、公布对企业是不是不公平，而且还要考虑公布后对消费信心、社会稳定等大局的影响。

四是结果利用效能性。一是发布消费提示。按照程序向社会发布检测的相关信息，警示消费者商品质量中存在的问题，提示消费者合理选择安全的商品。这里我觉得有个问题非常重要，就是在发布相关信息时，我们要从服务经济发展和社会稳定大局出发，既要维护消费者的合法权益，也要维护经营者的合法权益。二是通报质检部门。产品质量从源头上是生产企业的责任，所以，当我们发现流通中的商品存在问题时，应当及时通报质检部门，以便质检部门开展相应的源头监管执法工作。坦率说，这项工作我们做得还不够好。这几年质检总局每个季度都给我们通报质检系统国家监督抽查结果，不少地方质检局也将他们的抽查结果通报给我们工商局。而我们主动通报给质检部门的却很少。当然，很多情况下，质检部门也就仅仅将通报一个抽查结果，我们不可能依据这样一个结果满市场一个一个商品去对照清查去，所以，接到通报的工商机关应当积极主动和质检部门联系，索要检验报告，要求提供相关详细情况，尽量掌握相关产品的流向，有针对性地开展工作通报。三是指导行业自律。针对检测中发现的问题，会同相关行业协会，分析问题存在的原因，研究提高行业质量水平和行业经营者自律意识与法制意识的有效措施，规范企业经营行为。总局这几年和宝玉石协会、商业联合会、照明电器协会等协会进行了几次合作，效果还是很不错的，行业协会有这方面的积极性，我们也能获得事半功倍的效果，企业也能得到消费者的申诉信息、增强质量意识，提高商品质量，同时消费者也能增长商品知识，是项多赢的工作。四是作为执法依据。根据检测中法定检验机构出具的具有法律效力的检测报告，对相关的违法经营者进行处罚。

二、服务领域消费维权工作

近几年来，我国进入服务消费快速增长的黄金期

（一）服务领域消费维权任务艰巨：

1、服务消费纠纷持续增加。从工商部门监管看，近年来，12315受理的消费者申诉，涉及手机服务、电器维修、美容美发、旅游、互联网服务和邮购等排在前列，其中合同欺诈、虚假宣传、服务质量难保证等问题突出，损害了消费者权益，在一定程度上影响了服务业健康发展。（服务消费申诉比重上升，申诉增速较快）

2、服务领域监管困难较多。服务领域范围广、行业多，相比商品质量监管，服务领域的消费维权工作难度较大。主要是三个方面：

一是法律法规不健全。服务领域消费维权工作缺乏依据。许多新兴行业尚无明确规定，我国目前有关商品质量监管的规定有1万多个，而服务领域则只有100多个。

二是行业标准不规范。现在出台服务质量标准很少，很多标准很难固定和量化，往往与人们各自的主观判断相关，行政监管部门在监管和案件查处时难以定性和处罚。

三是权益受损取证难。由于服务质量往往体现在服务的过程之中，而且服务消费普遍存在服务信息不对称，服务质量难鉴别等特点，造成在维权时拿不出有说服力的证据来说明自己的权益受损，给监管工作带来困难。

（二）服务领域消费维权工作内容和方式

应该说，服务领域的消费维权一直是我们工作的薄弱环节，即使现在监管的领域，也大多还是传统的服务业。近年来，有不少地方在这个方面的探索，也取得了不少的进展。主要包括这么几个方面：

一是发挥执法合力。针对家电维修、餐饮、旅游、美容美发、装饰装修、手机售后服务等重点行业，集中整治服务领域侵害消费者合法权益的违法行为。这是我们工商系统的一项综合执法工作，涉及消保、主体管理、竞争执法、商标广告等多个方面。比如，针对丰田汽车召回事件，浙江省工商局消保牵头，各部门各司其职，开展了全省的汽车市场专项整治，查获了一批假冒伪劣商品，也查处了一批商业贿赂等违法行为，出台了管理规定，规范了汽车服务行业，在全国取得了良好示范的效果。（半月刊）

二是加强合同监管。会同相关部门在一些服务行业推广服务合同示范文本，规范合同格式条款，坚决制止“霸王条款”，依法查处利用合同欺诈消费者的违法行为。

三是完善监管制度。深入调研，针对存在的问题探索加强监管的各项制度措施。比如，山东省以美容行业为突破口，推广信息公示、使用商品质量监管、服务卡项监管、服务清单监管、加盟（连锁）商监管等服务领域监管“五项制度”；上海、福建等地建立对预付费领域的专门监管制度，都取得了很好的效果。