工伤事故，能让一个家庭瞬间陷入困顿。很多工伤劳动者更因单位未参加工伤保险，难获相应治疗和赔偿，被迫走上漫漫维权路。7月1日起将正式施行的《社会保险法》，规定未参保职工发生工伤可由工伤保险基金先行赔付，将更广泛的劳动者纳入保护范围，彰显了立法进步。但实践中如何让更多工伤劳动者真正受益，仍有不少难题待解。

　　53岁的湖南籍农民工刘吉生，3个月前在工地修缮屋顶时不慎跌落，致特重型颅脑损伤和肺部损伤，住院后陷入半植物人状态并数次报危。一起普通的工伤事故，却因用人单位中铁某局既未与之签订书面劳动合同，也未缴纳工伤保险费，与包工头相互推诿，治疗费用没有及时到位，刘吉生的救治一度难以维持。

　　这并非个例。尽管社保事业正在积极推进、取得长足进步，众多普通劳动者仍未被纳入工伤保险保障范围。据国家统计局发布的统计年报，2010年我国参加工伤保险的人数为16173万。这个数字，远低于第二、三产业的从业人数。

　　即将实施的《社会保险法》，将工伤保险的受益人群扩充至未参保职工。其中第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”

　　有了法律的保障，刘吉生们的困境应该会迎刃而解。然而，现实并不容乐观，这颗“定心丸”想要入口，还要过几道难关。

　　问题一：

　　先行支付条件待细化

　　长期致力于劳动者保障的NGO组织北京义联劳动法援助与研究中心(以下简称“义联”)调研显示，在工伤事故处理中，用人单位拖延支付现象十分普遍。

　　义联对212名未参保劳动者访谈统计显示，即使通过繁琐艰难的法律程序，确认了劳动关系、获得工伤认定和劳动能力鉴定后，仍有72.4%的用人单位拒绝赔偿，被迫启动仲裁和诉讼程序。而在获得赔偿的工伤劳动者中，仅26.1%是在受伤之日起一年之内获得赔偿的，21.7%则花费了3年甚至更长的时间，平均耗时达2.02年。

　　“工伤保险基金先行支付的条件需细化。”义联中心主任黄乐平认为，《社会保险法》确立了先行赔付的原则，但具体操作中情况复杂，对“用人单位不支付”的判断标准、工伤劳动者申请先行支付的门槛及程序、政府部门的追偿方式等诸多细节，需要有可操作性的细化规定。

　　比如说，用人单位答应赔付但推诿拖延、赔付部分但未完全支付，是否算“用人单位不支付”？职工申请先行支付，是否以工伤认定为前提？

　　为保证工伤劳动者第一时间获治，黄乐平建议，降低申请先行赔付的门槛，对需要紧急救治的，可不以工伤认定程序为前提，先行支付医疗费。

　　问题二：

　　非法用工单位未覆盖

　　中华全国总工会法律工作部法规处副处长关祥坤认为，先行赔付最大的意义在于，将工伤事故的雇主责任原则转移为国家责任，从而加强了对劳动者的保护。但是，“国家责任”的前提是，用人单位是合法主体，对于非法用工单位职工发生工伤的，则没有覆盖。

　　关祥坤说，在许多地区，对于无营业执照或未经依法登记备案、被依法吊销营业执照或撤销登记备案、使用童工的非法用工单位，一旦发生工伤一般不予认定，只由工人与用人单位进行仲裁，维权之路更为艰难。

　　义联在调研中也发现了用人单位中存在7.2%的非法用工单位。事实上，《劳动合同法》已经明确宣告了非法经营单位的劳动者应得到平等保护，将非法经营单位和劳动者之间的劳动关系纳入了法律调整范围。因此，在社会保障法层面上，非法用工单位的工伤劳动者也应该明确获得同等保护。

　　问题三：

　　先行支付后追偿乏力

　　先行支付，意味着还需追偿。根据《社会保险法》规定，从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以追偿。

　　关祥坤认为，实际操作中，基金安全问题是制约先行支付制度执行的一大障碍。追偿虽然是社保经办机构职责所在，但并没有相应的权限，且人力物力财力有限，难有精力一一追偿。支付了但收不回来，基金安全怎么保障？因此，应当与劳动监察等相关部门建立联动机制，把追偿的责任和权限细化。

　　从事社会保障研究的中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡也认为，很多小企业，尤其是安全事故多发的“四小企业”，一旦发生工伤事故，老板都卷包“人间蒸发”了，向谁追偿？工伤保险基金是守法企业交的，如果都为未参保企业垫付了还追不回来，就是守法为违法“埋单”，不利于鼓励用人单位缴纳社保，更不利于基金正常运作。而且，现在工伤保险基金还是市级统筹，一旦先行赔付全面实行，一些资源性城市还会面临亏空状况。

　　孙树菡建议，工伤保险基金之外，政府应设立“工伤救助基金”，作为工伤劳动者的救命钱，对于需要紧急救治的无需认定即可施治，这将是对工伤保障的有力补充。

　　问题四：

　　未参保惩戒力度不足

　　工伤保险并非强制缴纳，对不参保用人单位该怎么惩罚，成为各方讨论热点。

　　根据《社会保险法》规定，用人单位不办社保，处应缴社保费数额一倍以上三倍以下的罚款，负责人处500元以上3000元以下的罚款；未按时足额缴纳的，按日加收万分之五的滞纳金，逾期仍不缴纳的由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

　　孙树菡认为，《社会保险法》对不依法参保的用人单位，仅仅做出数额不大的罚款规定，没有起到应有的震慑作用。应当建立执法联动机制，把参加社保与企业年审联动起来，设立社保风险抵押金，并且参保应当作为企业注册准入的条件。如果不参保不光是罚款还得“坐牢”，这对单位负责人很有震慑力，相信参保的用人单位会越来越多。

　　针对先行赔付引发的社会关注，全国总工会法律部副部长谢良敏说，政府有关部门已经看到了操作上的难题，正在研究细化。

明年7月1日起，《中华人民共和国社会保险法》将正式实施。日前人力资源和社会保障部有关负责人接受媒体采访。

负责人表示，《社会保险法》规定，要将我国境内所有用人单位和个人都纳入社会保险制度的覆盖范围。其中，基本养老保险制度和基本医疗保险制度要覆盖城乡全体居民，工伤保险、失业保险和生育保险制度则要求覆盖所有用人单位及其职工。

此外，《社会保险法》强调，被征地农民到用人单位就业的，都应参加全部五项社会保险；未就业转为城镇居民的，可参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险，继续保留农村居民身份的，可参加新农保和新农合。

对违法用人单位很强硬

直接划款

《社会保险法》规定，如果用人单位不依法给职工缴纳社会保险，那么相关机构可以从用人单位存款账户直接划拨社会保险费。

拍卖抵款

如用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保，签订延期缴费协议的，征收机构可申请法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

主管担责

用人单位不办理社会保险登记且拒不改正的，可对用人单位处应缴保额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责人员处500元以上3000元以下的罚款。

垫付应由用工单位或第三方支付的费用，然后追偿

直接支付原来由用工单位支付的三类费用

工伤保险待遇方面：现行由用人单位支付的“住院伙食补助费”、“到统筹地区以外就医的交通食宿费”和“终止或者解除劳动合同时应当享受的一次性医疗补助金”改为由工伤保险基金支付；二是规定了工伤保险待遇垫付追偿制度，即用人单位未缴纳工伤保险费而发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付，然后依法追偿；三是规定由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付后，向第三人追偿。

一次性缴费满15年

按月领取基本养老金

过去，参加基本养老保险的个人在达到退休年龄时必须累计缴费满15年，方可按月领取基本养老金。新法规定，缴费不足15年的人员可一次性缴费至15年，按月领取基本养老金，也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

垫付由第三方支付的费用，然后追偿

直接结算由医保基金支付的费用

基本医疗保险方面：一是为缓解个人垫付大量医疗费的问题，新法规定了费用直接结算制度。参保人员就医发生的费用中，由医保基金支付的部分，由社保经办机构与医疗机构、药品经营单位直接结算；二是医疗费用应由第三人负担的，如第三人不支付或者无法确定第三人的，由医保基金先行支付，再向第三人追偿。

转拨应交纳的基本医疗保险费用

在领取失业保险金期间患病就医

失业保险待遇方面，失业人员在领取失业保险金期间患病就医，按现行规定仅可以申领少量的医疗补助金，《社会保险法》则改为参加职工基本医疗保险并享受相应的基本医疗保险待遇，其应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付。

中国首次就社保制度进行立法，历经三年四次审议获得通过，社保体系将覆盖城乡

　　经过四次审议之后，全国人大常委会28日下午高票通过了社会保险法。这是最高国家立法机关首次就社保制度进行立法。

　　亮点1

　　养老医保“异地漫游”

　　基本养老保险关系转移接续不畅，已经成为制约社会保险事业发展的突出问题。据深圳市社保部门统计，2009年深圳共有580多万人参加基本养老保险，退保人数100万人次。

　　此次通过的社保法以国家立法形式将转移接续上升为法律，“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算；个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。”

　　法律还同时规定了基本医疗保险的转移接续问题：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”

　　亮点2

　　养老保险“全国统筹”

　　如何进一步提高基本养老保险的统筹层次？人社部副部长胡晓义介绍，到2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。经过评估，已经有25个省级单位达到了省级统筹的标准，还有27个单位正在评估。“在此基础上，将研究基础养老金全国统筹的方案。”

　　此前，社会保险法草案针对这一问题的规定不太明确，但在表决前的“最后时刻”，就提高社会保险统筹层次作出明确规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

　　“全国统筹最大的好处是，能够解决我国幅员辽阔、区域发展不平衡的问题，解决用东部支持西部、城市支持农村的问题。”全国人大常委会委员朱永新评价。

　　亮点3

　　社保保费将强化征收

　　社会一直非常关注一些单位和个人欠缴保险费的问题。“过去20多年的社保制度实施过程中，确实经常出现社会保险费征缴困难的问题。”胡晓义坦承：“有一些企业是因为经营困难、濒临破产等客观原因，确实没有能力缴纳，但是也有一些是因为社会保险意识淡漠，有意规避或者逃避缴纳保险费。”

　　胡晓义指出，“如果在社保费缴纳上没有强制手段，社保这一强制实施的制度就难以持续发展下去，劳动者的权益就难以得到真正的保障。”

　　鉴于此，刚刚出台的社会保险法强化了用人单位缴纳职工社会保险费的义务，并规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。

　　针对欠缴社保费的现象，法律也规定了极有操作性的刚性应对措施：社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，并向有关行政部门申请划拨；同时，未提供担保的，还可申请人民法院采取扣押、查封、拍卖措施，抵缴社会保险费。

　　亮点4

　　监管“盯牢”保命钱

　　截至2009年底，社保基金会管理的资产规模已达到7766亿元，基金安全引人瞩目。特别是近年来有关社保基金的大案不时传出，成为全社会关注的焦点。

　　在审议社保法草案时，一些全国人大常委会委员多次提出，目前社会保险基金累积结存数额较大，又比较分散，为了保障基金安全，“应当严格规范，加强监管”。

　　新出台的社会保险法充分吸收委员、代表的意见，就社保基金监管作出原则规定：国家对社会保险基金实行严格监管；国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行；鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。

　　尤其引人注意的是，该法还专设一章，对监管作出具体规定：统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督；各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。