加载中…《无照经营查处取缔办法》同其它法律的衔接与适用
(2011-03-29 21:05:23)
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杂谈 |
《无照经营查处取缔办法》（以下简称《办法》）对于促进工商职能到位，强化行政执法力度具有重要意义，因此将其与工商行政管理法律体系融会贯通十分必要。
（一）、《办法》对前置审批规定和除外规定的表述与其它法律不同。《办法》表述为“法律、法规规定”，包括地方性规定；以往法律表述为“法律、行政法规规定”，不包括地方性法规规定。例如：《公司法》关于行政审批的前置性规定表述为“法律、行政法规规定需要经有关部门审批的”，而《办法》第三条表述为“许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。” 又如《反不正当竞争法》对除外规定的表述为“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”，而《办法》第十四条第二款则表述为“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”。这种表述的差异体现了《办法》对地方性法规的认可和尊重，在工商行政管理实践中应注意这种差异的影响。
1、关于行政审批事项和前置审批的规定比《办法》减少了。
附：《办法》第八条：工商行政管理部门依法查处无照经营行为，实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合，对于下岗失业人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的，应当督促、引导其依法办理相应手续，合法经营。
《行政许可法》第十三条：本法所列行政许可事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：①公民、法人或者其他组织能够自主决定的；②市场竞争机制能够有效调节的；③行业组织或者中介机构能够自律管理的；④行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
2、地方性法规关于无照经营的规定仍然有效。也就是说《办法》第十四条第二款规定，“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的从其规定。” 地方性查处无照经营的专门性法规以及地方性企业及个体工商户登记管理法规中关于无照经营的处罚规定仍然有效。这种表述方法可直接避免地方性法规与行政法规相抵触。
（二）、将特殊的超范围经营行为作为无照经营处理，较以往规定更加宽严适度。
1、《办法》将“超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为”，作为无照经营予以规定，对于一般性的超范围经营则未纳入。这一规定对于以执法权保障行政审批权有重要意义，同时做到了与司法实践相衔接。对于超范围经营在司法实践中已经作了区分，最高人民法院在《关于适用合同法若干问题的解释》第十条规定“当事人超越经营范围订立合同、人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营，特许经营以及法律、行政法规禁止经营的规定除外。”
2、贯彻了《行政处罚法》规定的“处罚与教育相结合”的原则和《办法》规定的“查处与引导相结合，处罚与教育相结合”的原则。
在工商行政管理执法工作中，对于一般性的超范围经营应以教育、引导为主，对于下岗失业人员或者符合办照条件的无照经营行为应以督促引导为主。但对于危害人体健康，存在重大安全隐患，威胁公共安全，破坏环境资源的无照经营行为，依《办法》的规定，应予从严查处取缔。深刻理解《办法》的相关规定，如第三条、第四条、第八条有助于正确行使自由裁量权，增强执法的合理性。
（三）、现场检查与查封、扣押权限的微妙变化，更符合执法实际。
1、《办法》规定查封、扣押的对象更广。工商机关的强制措施权现行有效的主要有查封、扣押权，但法律、法规的规定各不相同。如《商标法》规定为查封、扣押有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品；《产品质量法》规定为查封或扣押产品，直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具。而《办法》规定不仅可以“查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，还可以查封、扣押书证类资料及无照经营场所，这是工商部门有权查封经营场所的第一部法规。至于《办法》中的“财物”是否包括货币，根据法律逻辑中的同一律可以得出结论：不包括货币。若要包括货币，须由国家工商总局报国务院同意后作出解释，或者国务院直接作出解释。因为《办法》没有授权工商总局解释。
2、《办法》对于检查权的表述值得注意，与《产品质量法》、《商标法》的表述不同。《产品质量法》表述为“对当事人涉嫌从事违反本法的生产、销售活动的场所实施现场检查”，《商标法》表述为“对当事人涉嫌从事侵犯他人注册商标专用权活动的场所实施现场检查”。而《办法》表述为“进入无照经营场所实施现场检查”。《办法》的表述与《产品质量法》、《商标法》的表述的区别在于行政执法主体的主动性。这种“进入”既包括无照经营的生产、销售场所，也包括仓储场所；如违法行为人的住宅同时为经营场所，也可以进入进行现场检查，不过依据工商行政管理职能，这种进入应是和平而非强制的。如果《办法》不表述为“进入”，违法行为人的经营场所同时为住宅，我们进入进行现场检查，就没有法律依据，相反，违反了宪法，是非法进入住宅检查。
（四）、《办法》与其他法律、法规的四处衔接点。
第一，《办法》与《行政处罚法》、《公司法》、《公司登记管理条例》在吊销营业执照，撤销登记方面的衔接。《办法》第六条第七条规定，其他部门吊销、撤销许可文书后，工商机关应吊销营业执照、撤销注册登记。《行政处罚法》规定，吊销营业执照，属于当事人可以申请听证的行政处罚。《公司法》和《公司登记管理条例》对于撤销登记的前提是“情节严重”。因此，其他部门提请工商部门吊销营业执照或撤销注册登记，工商部门应要求相关部门移交证据，并依程序告知听证，依法判断当事人的行为情节，然后作出是否吊销或撤销的决定。
第二，《办法》与原有处理无照经营的法律、法规在处罚幅度方面的衔接。《办法》规定：“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的从其规定”。因此，未依法登记，冒用公司名义的，按《公司法》罚款1-10万元；未依法领取营业执照，以合伙名义从事经营活动的处5000元以下罚款；未领取营业执照，以个人独资企业名义从事经营活动的，处罚3000元以下，其他未以公司、合伙企业、独资企业的名义从事无照经营活动的，法律法规有处罚规定的，从其规定处罚，没有处罚规定的可按《办法》处罚。《企业法人登记管理条例施行细则》、《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》、《私营企业暂行条例施行办法》都是规章，它们的效力低于《办法》，它们的规定与《办法》不一致的以《办法》为准，如罚款幅度。《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》对无照经营规定了罚款，没有规定罚款幅度或具体金额，《公司法》对有限责任公司、股份有限公司、分公司、支公司擅自增设分支机构或营业网点也没有罚则，这些情况，都应当分别适用《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》、《公司法》与《办法》两个法规罚款。
第三，《办法》与《行政处罚法》一事不再罚的原则相衔接。《办法》第四条和《行政处罚法》第二十四条都规定：对当事人的同一违法行为，不能给予二次以上罚款的行政处罚；同时，市场主体登记的相关法律法规都规定，对无照经营行为应予取缔、没收非法所得、可以并处罚款。因此对其他审批部门已经作过罚款处罚或工商机关已经作过罚款处罚的连续进行的无照经营行为，宜视为同一违法行为没有依法取缔到位，可采取没收的办法进行取缔，避免不断处罚，违法行为不断继续的情形。无照经营行为被罚款并被取缔、已停止经营活动后，又从事无照经营的，可以再给予罚款、没收非法所得和取缔的行政处罚。但对于无照经营同时又触犯其他法律法规的竞合违法行为，可依照其他法律法规进行罚款。
第四，《办法》与其他法律法规规定的其他部门职权相衔接。《办法》第四条第二款规定，工商部门和其他部门（如公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、安全生产监督管理等部门），各自按照法律、法规赋予的职责对该条第一款规定的五种无照经营行为予以查处，但同一违法行为，只能罚款一次。此外，国务院在少数城市试点，成立城市行政执法局，相对集中执法权，国家总局将这些城市行政区划内、无固定场所的流动商贩的无照经营行为的行政处罚权划归城市行政执法局行使。
（五）、适用《办法》在证据方面应重视三个点。
一是必须证明当事人的无照经营行为是危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的既成证据事实或可能性证据事实，才能查封无照经营场所。《办法》第九条第（六）项关于查封无照经营场所的条件是“有证据表明”，这涉及证据标准。我国现有行政处罚的证据法律和理论都未明确行政处罚的证明标准，借鉴美国的证据法理论，即按证明程度由高到低划分为九等，分别为①绝对确定、②排除合理怀疑、③清楚和有说服力的证据、④优势证据、⑤合理根据、⑥有理由的相信、⑦有理由的怀疑、⑧怀疑、⑨无线索。查封无照经营场所应达到相当于“合理根据”的标准，即必须证明当事人的行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源，除已经造成四种危害之一的证据事实，也包括有合理的可推测造成四种危害之一的可能性的证据事实。
二是在调查过程中，宜书面要求当事人提供是否受过处罚的证据，防止当事人事后举证。因为同一违法行为不得给予二次以上罚款的行政处罚，为避免重复处罚，工商机关调查无照经营时，必须询问当事人是否被有关机关处罚过，并要求提供相关证据。按最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的关于“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”的规定，在调查过程中宜书面要求当事人提供是否受过行政处罚的证据，防止重复处罚后，当事人在行政复议程序和行政诉讼程序中举证，复议机关和人民法院把我们的处罚决定撤销，既要退钱退物，又要承担诉讼费和赔偿金，还要扭曲执法形象，损害执法权威。
三是调查阶段必须取得被查扣财物的价值证据。因为《办法》第十六条规定，当事人擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物应处以财物价值一定比例或倍数的罚款，如果在调查过程中不取得被查封扣押财物的价值证据，就不能计算出罚款数额，就不能准确地执行第十六条。
（六）、对办案期限的理解与适用。
现行的工商行政管理法律、行政法规中，没有关于办案期限的规定。《行政处罚法》第三十七条第二款规定“在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应在七日内及时作出处理决定”。这里的处理决定是对先行登记保存的证据的处理决定，而不是该案的处罚决定。《办法》第十一条、第十二条规定：工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日，案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准可以延长15日，即“15日+15日”体制，但应在此期间作出处理决定。这个规定对未采取查封扣押措施或者虽已采取查封扣押措施但在“15日+15日”内已解除的案件，不受这一期限约束。这个规定中的处理决定是指对查封扣押的财物的处理决定，也不是该案的处罚决定。但是，按照行政的效率原则的要求，工商机关应及时作出处罚决定，《湖南省工商行政管理行政处罚办案程序暂行规定》和《娄底市工商行政管理系统行政执法办案和违法（过错）责任追究暂行规定》都明确规定：自立案之日起60日内结案，特殊情况确需延期的，报局长或分管局长批准后，可以延期，但最长不超过30天。
（七）、如何分清无照经营者的类型和经济性质
首先，要查清无照经营的投资主体。要分清是谁投资从事无照经营的，如：公司、企业法人、合伙企业、个人独资企业、集体单位、私营企业、个体工商户、公民等，都要具体分清，一一查明，为确定无照经营的类型和组织形式，准确适用法律法规实施行政处罚提供依据。属于无照企业的，适用相应法律对企业进行处罚；属于无照个体工商户的，还需要查明是家庭投资还是个人投资，家庭投资的以家庭财产承担财产罚的行政法律责任，个人投资的以个人财产承担财产罚的行政法律责任，如果不分清楚，眉毛胡子一把抓，在追缴罚没款需要法院强制执行时，就会遇到麻烦，法院不能准确确定执行对象；有的违法行为还要对投资主体实施处罚，如果不分清投资主体，就不能正确实施处罚。
其次，要查清是以什么名义从事无照经营活动的。大致可分为三种情形：一是假冒他人名称或乱起字号名称从事无照经营；二是已取得名称登记而未领取营业执照时以取得的名称从事无照经营；三是无字号名称的无照经营。
再次是根据查清的无照经营的投资主体、类型、组织形式和无照经营者的名义、字号名称，确定无照经营者的类型和经济性质，判断适用哪部法律法规予以处罚。
1、对假冒他人名称或乱起字号名称的无照经营者，综合查清的无照经营的投资主体、组成形式、组织机构、经营协议等确定类型和经济性质，分别对照适用《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《企业法人登记管理条例》、《私营企业暂行条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》和《无照经营查处取缔办法》等法律法规予以定性、处罚。
2、对已取得名称登记，未领取营业执照而以取得的名称从事无照经营的，要查清填写的是什么表格、登记的是什么企业类型或经济性质、是以何名义申请名称登记的、核准的是什么企业名称。在此基础上再分别适用相关法律法规予以定性处罚。
3、对无字号名称的无照经营，要根据查清的无照经营的投资主体、组成形式、组织机构、经营协议等，判断无照经营者的类型和经济性质，再适用相关法律法规予以定性处罚。
（一）、《办法》对前置审批规定和除外规定的表述与其它法律不同。《办法》表述为“法律、法规规定”，包括地方性规定；以往法律表述为“法律、行政法规规定”，不包括地方性法规规定。例如：《公司法》关于行政审批的前置性规定表述为“法律、行政法规规定需要经有关部门审批的”，而《办法》第三条表述为“许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。” 又如《反不正当竞争法》对除外规定的表述为“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”，而《办法》第十四条第二款则表述为“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”。这种表述的差异体现了《办法》对地方性法规的认可和尊重，在工商行政管理实践中应注意这种差异的影响。
1、关于行政审批事项和前置审批的规定比《办法》减少了。
《办法》属于行政法规，法律的效力高于它，因此依照《行政许可法》、《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》登记的企业只应按法律、行政法规的规定进行前置审批，不得按地方性法规的规定进行前置审批。又因为《行政许可法》第十五条第二款规定：地方性法规和规章不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，它的效力高于《办法》、《企业法人登记管理条例》、《私营企业暂行条例》，所以，按《企业法人登记管理条例》、《私营企业暂行条例》登记的企业或者组织，也应按法律、行政法规的规定进行前置审批，不得按地方性法规的规定进行前置审批。
《城乡个体工商户管理暂行条例》第七条第二、三款规定：“国家规定经营者需要具备特定条件或者需经行业主管部门批准的，应当在申请登记时提交有关批准文件。申请经营旅店业、刻字业、信托寄卖业、印刷业，应当经所在地公安机关审查同意。”
《个体工商户登记程序规定》第五条第二款、第六条第二款对个体户的设立登记和变更登记规定：“从事法律、行政法规规定须报经有关部门审批的业务的，应当提交有关部门的批准文件。”从《个体工商户登记程序规定》来看，个体户申请设立登记和变更登记也只需依照法律、行政法规的规定办理前置审批，也不必按地方性法规办理前置审批。（探讨：因为上位法优于下位法，新法优于旧法，所以按《个体工商户管理暂行条例》等法规、规章登记的个体工商户还应按地方性法规的规定进行前置审批，但不必依照规章和规范性文件所设定的多于法律、法规规定的前置审批事项条件进行前置审批。）这一变化反映了简化审批事项、降低市场准入门坎的发展趋势。《办法》第八条、《行政许可法》第十三条的规定，以及中央2004年1号文件关于取消农村流动小商小贩办理执照、缴纳工商费的规定，应该可以提示我们：今后（若干年后），普通商品的经营不需办理营业执照。在实践中直接导致规章、规范性文件所设定的行政审批事项的弱化，有利于推动行政审批制度的改革，也有利于工商登记前置审批的法制化。
附：《办法》第八条：工商行政管理部门依法查处无照经营行为，实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合，对于下岗失业人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的，应当督促、引导其依法办理相应手续，合法经营。
《行政许可法》第十三条：本法所列行政许可事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：①公民、法人或者其他组织能够自主决定的；②市场竞争机制能够有效调节的；③行业组织或者中介机构能够自律管理的；④行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
2、地方性法规关于无照经营的规定仍然有效。也就是说《办法》第十四条第二款规定，“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的从其规定。” 地方性查处无照经营的专门性法规以及地方性企业及个体工商户登记管理法规中关于无照经营的处罚规定仍然有效。这种表述方法可直接避免地方性法规与行政法规相抵触。
（二）、将特殊的超范围经营行为作为无照经营处理，较以往规定更加宽严适度。
1、《办法》将“超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为”，作为无照经营予以规定，对于一般性的超范围经营则未纳入。这一规定对于以执法权保障行政审批权有重要意义，同时做到了与司法实践相衔接。对于超范围经营在司法实践中已经作了区分，最高人民法院在《关于适用合同法若干问题的解释》第十条规定“当事人超越经营范围订立合同、人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营，特许经营以及法律、行政法规禁止经营的规定除外。”
2、贯彻了《行政处罚法》规定的“处罚与教育相结合”的原则和《办法》规定的“查处与引导相结合，处罚与教育相结合”的原则。
在工商行政管理执法工作中，对于一般性的超范围经营应以教育、引导为主，对于下岗失业人员或者符合办照条件的无照经营行为应以督促引导为主。但对于危害人体健康，存在重大安全隐患，威胁公共安全，破坏环境资源的无照经营行为，依《办法》的规定，应予从严查处取缔。深刻理解《办法》的相关规定，如第三条、第四条、第八条有助于正确行使自由裁量权，增强执法的合理性。
（三）、现场检查与查封、扣押权限的微妙变化，更符合执法实际。
1、《办法》规定查封、扣押的对象更广。工商机关的强制措施权现行有效的主要有查封、扣押权，但法律、法规的规定各不相同。如《商标法》规定为查封、扣押有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品；《产品质量法》规定为查封或扣押产品，直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具。而《办法》规定不仅可以“查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，还可以查封、扣押书证类资料及无照经营场所，这是工商部门有权查封经营场所的第一部法规。至于《办法》中的“财物”是否包括货币，根据法律逻辑中的同一律可以得出结论：不包括货币。若要包括货币，须由国家工商总局报国务院同意后作出解释，或者国务院直接作出解释。因为《办法》没有授权工商总局解释。
2、《办法》对于检查权的表述值得注意，与《产品质量法》、《商标法》的表述不同。《产品质量法》表述为“对当事人涉嫌从事违反本法的生产、销售活动的场所实施现场检查”，《商标法》表述为“对当事人涉嫌从事侵犯他人注册商标专用权活动的场所实施现场检查”。而《办法》表述为“进入无照经营场所实施现场检查”。《办法》的表述与《产品质量法》、《商标法》的表述的区别在于行政执法主体的主动性。这种“进入”既包括无照经营的生产、销售场所，也包括仓储场所；如违法行为人的住宅同时为经营场所，也可以进入进行现场检查，不过依据工商行政管理职能，这种进入应是和平而非强制的。如果《办法》不表述为“进入”，违法行为人的经营场所同时为住宅，我们进入进行现场检查，就没有法律依据，相反，违反了宪法，是非法进入住宅检查。
（四）、《办法》与其他法律、法规的四处衔接点。
第一，《办法》与《行政处罚法》、《公司法》、《公司登记管理条例》在吊销营业执照，撤销登记方面的衔接。《办法》第六条第七条规定，其他部门吊销、撤销许可文书后，工商机关应吊销营业执照、撤销注册登记。《行政处罚法》规定，吊销营业执照，属于当事人可以申请听证的行政处罚。《公司法》和《公司登记管理条例》对于撤销登记的前提是“情节严重”。因此，其他部门提请工商部门吊销营业执照或撤销注册登记，工商部门应要求相关部门移交证据，并依程序告知听证，依法判断当事人的行为情节，然后作出是否吊销或撤销的决定。
第二，《办法》与原有处理无照经营的法律、法规在处罚幅度方面的衔接。《办法》规定：“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的从其规定”。因此，未依法登记，冒用公司名义的，按《公司法》罚款1-10万元；未依法领取营业执照，以合伙名义从事经营活动的处5000元以下罚款；未领取营业执照，以个人独资企业名义从事经营活动的，处罚3000元以下，其他未以公司、合伙企业、独资企业的名义从事无照经营活动的，法律法规有处罚规定的，从其规定处罚，没有处罚规定的可按《办法》处罚。《企业法人登记管理条例施行细则》、《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》、《私营企业暂行条例施行办法》都是规章，它们的效力低于《办法》，它们的规定与《办法》不一致的以《办法》为准，如罚款幅度。《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》对无照经营规定了罚款，没有规定罚款幅度或具体金额，《公司法》对有限责任公司、股份有限公司、分公司、支公司擅自增设分支机构或营业网点也没有罚则，这些情况，都应当分别适用《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》、《公司法》与《办法》两个法规罚款。
第三，《办法》与《行政处罚法》一事不再罚的原则相衔接。《办法》第四条和《行政处罚法》第二十四条都规定：对当事人的同一违法行为，不能给予二次以上罚款的行政处罚；同时，市场主体登记的相关法律法规都规定，对无照经营行为应予取缔、没收非法所得、可以并处罚款。因此对其他审批部门已经作过罚款处罚或工商机关已经作过罚款处罚的连续进行的无照经营行为，宜视为同一违法行为没有依法取缔到位，可采取没收的办法进行取缔，避免不断处罚，违法行为不断继续的情形。无照经营行为被罚款并被取缔、已停止经营活动后，又从事无照经营的，可以再给予罚款、没收非法所得和取缔的行政处罚。但对于无照经营同时又触犯其他法律法规的竞合违法行为，可依照其他法律法规进行罚款。
第四，《办法》与其他法律法规规定的其他部门职权相衔接。《办法》第四条第二款规定，工商部门和其他部门（如公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、安全生产监督管理等部门），各自按照法律、法规赋予的职责对该条第一款规定的五种无照经营行为予以查处，但同一违法行为，只能罚款一次。此外，国务院在少数城市试点，成立城市行政执法局，相对集中执法权，国家总局将这些城市行政区划内、无固定场所的流动商贩的无照经营行为的行政处罚权划归城市行政执法局行使。
（五）、适用《办法》在证据方面应重视三个点。
一是必须证明当事人的无照经营行为是危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的既成证据事实或可能性证据事实，才能查封无照经营场所。《办法》第九条第（六）项关于查封无照经营场所的条件是“有证据表明”，这涉及证据标准。我国现有行政处罚的证据法律和理论都未明确行政处罚的证明标准，借鉴美国的证据法理论，即按证明程度由高到低划分为九等，分别为①绝对确定、②排除合理怀疑、③清楚和有说服力的证据、④优势证据、⑤合理根据、⑥有理由的相信、⑦有理由的怀疑、⑧怀疑、⑨无线索。查封无照经营场所应达到相当于“合理根据”的标准，即必须证明当事人的行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源，除已经造成四种危害之一的证据事实，也包括有合理的可推测造成四种危害之一的可能性的证据事实。
二是在调查过程中，宜书面要求当事人提供是否受过处罚的证据，防止当事人事后举证。因为同一违法行为不得给予二次以上罚款的行政处罚，为避免重复处罚，工商机关调查无照经营时，必须询问当事人是否被有关机关处罚过，并要求提供相关证据。按最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的关于“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”的规定，在调查过程中宜书面要求当事人提供是否受过行政处罚的证据，防止重复处罚后，当事人在行政复议程序和行政诉讼程序中举证，复议机关和人民法院把我们的处罚决定撤销，既要退钱退物，又要承担诉讼费和赔偿金，还要扭曲执法形象，损害执法权威。
三是调查阶段必须取得被查扣财物的价值证据。因为《办法》第十六条规定，当事人擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物应处以财物价值一定比例或倍数的罚款，如果在调查过程中不取得被查封扣押财物的价值证据，就不能计算出罚款数额，就不能准确地执行第十六条。
（六）、对办案期限的理解与适用。
现行的工商行政管理法律、行政法规中，没有关于办案期限的规定。《行政处罚法》第三十七条第二款规定“在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应在七日内及时作出处理决定”。这里的处理决定是对先行登记保存的证据的处理决定，而不是该案的处罚决定。《办法》第十一条、第十二条规定：工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日，案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准可以延长15日，即“15日+15日”体制，但应在此期间作出处理决定。这个规定对未采取查封扣押措施或者虽已采取查封扣押措施但在“15日+15日”内已解除的案件，不受这一期限约束。这个规定中的处理决定是指对查封扣押的财物的处理决定，也不是该案的处罚决定。但是，按照行政的效率原则的要求，工商机关应及时作出处罚决定，《湖南省工商行政管理行政处罚办案程序暂行规定》和《娄底市工商行政管理系统行政执法办案和违法（过错）责任追究暂行规定》都明确规定：自立案之日起60日内结案，特殊情况确需延期的，报局长或分管局长批准后，可以延期，但最长不超过30天。
（七）、如何分清无照经营者的类型和经济性质
首先，要查清无照经营的投资主体。要分清是谁投资从事无照经营的，如：公司、企业法人、合伙企业、个人独资企业、集体单位、私营企业、个体工商户、公民等，都要具体分清，一一查明，为确定无照经营的类型和组织形式，准确适用法律法规实施行政处罚提供依据。属于无照企业的，适用相应法律对企业进行处罚；属于无照个体工商户的，还需要查明是家庭投资还是个人投资，家庭投资的以家庭财产承担财产罚的行政法律责任，个人投资的以个人财产承担财产罚的行政法律责任，如果不分清楚，眉毛胡子一把抓，在追缴罚没款需要法院强制执行时，就会遇到麻烦，法院不能准确确定执行对象；有的违法行为还要对投资主体实施处罚，如果不分清投资主体，就不能正确实施处罚。
其次，要查清是以什么名义从事无照经营活动的。大致可分为三种情形：一是假冒他人名称或乱起字号名称从事无照经营；二是已取得名称登记而未领取营业执照时以取得的名称从事无照经营；三是无字号名称的无照经营。
再次是根据查清的无照经营的投资主体、类型、组织形式和无照经营者的名义、字号名称，确定无照经营者的类型和经济性质，判断适用哪部法律法规予以处罚。
1、对假冒他人名称或乱起字号名称的无照经营者，综合查清的无照经营的投资主体、组成形式、组织机构、经营协议等确定类型和经济性质，分别对照适用《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《企业法人登记管理条例》、《私营企业暂行条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》和《无照经营查处取缔办法》等法律法规予以定性、处罚。
2、对已取得名称登记，未领取营业执照而以取得的名称从事无照经营的，要查清填写的是什么表格、登记的是什么企业类型或经济性质、是以何名义申请名称登记的、核准的是什么企业名称。在此基础上再分别适用相关法律法规予以定性处罚。
3、对无字号名称的无照经营，要根据查清的无照经营的投资主体、组成形式、组织机构、经营协议等，判断无照经营者的类型和经济性质，再适用相关法律法规予以定性处罚。
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