是市场分配，还是政府主导

三中全会《决定》，也没有说，以后目前的政府寡头垄断的卖地、招拍挂，千家竞价，价格者得，政府为了地方财政持续推高房价的方式是不是改变，是不是废除。如果还是由政府主导分配，虽然集体土地可以直接进入建设市场，但是，国土部门说，我来卖，我来招拍挂机，政府仍然高强度控制土地市场，那么，中国的房价永远不会降低。国也将永无宁日。

城乡分割和政府主导的土地和住宅分配

我们曾经认为土地等自然资源没有价值，不是商品，将土地作为无偿资源进行划拨分配。在城乡土地分配上，《宪法》虽然规定，只有公共利益需要时，才能征用农村和城郊集体土地，但《土地管理法》却规定，除了农村宅基地及其他农村建设用地，所有建设用地，是集体土地的需要先征收为国有，加上原有国有土地再分配，且都由政府进行分配。

1、城乡二元：政府计划垄断分配主导

从建设用地分配看，（1）中央政府计划分配土地资源，地方政府千方百计扩大用地来源。国家高度集中土地资源的配置和管理权力。国土部门每年规划建设用地总量，向各地下达建设用地指标；一定限额以上的建设用地，需要到国务院批准。如《土地管理法》第四十五条明确规定：征收下列土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的。此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。而各地除了国土部门下达的建设用地指标外，不足的部分，往往通过村庄整治、改造未利用的可用土地，增减挂勾、占补平衡的途径，以及填海造地，甚至先租后征等多种来源和办法，增加可分配建设用地资源。

（2）市场城乡二元分割，城市土地为行政寡头垄断型市场分配，农村除了被限制和发育不充分的耕地流转和隐性的宅地买卖等配置外，几乎没有耕地林地宅地市场方式的分配。城市用地，先是全部无偿或者成本价划拨，后是对非公益用地有偿协议出让，再后来是由政府行政寡头垄断进行招拍挂出让，一家卖地，千家竞价，价高者得，一次性收取50或70年出让金。

（3）经营城市、招商引资、土地财政和寡头出让，形成了持续推高商住房地价，及相对压低工厂等地价的体制和机制。A.许多地方储备建设用地，炒高房价，以土地一定溢价率的标的挂拍，期望出让价高于标的价；如果最后报价低于标的，则以流拍为由，拒绝低价出让。B.对能增加当地GDP和有税收贡献的招商引资企业，虽然也进行招拍挂，但通过压低出让标的价、设定竞标资格、减少竞标企业、先征后返（地方税收部分）等方式，低价格出让。

（4）政府的用地管制缺失和混乱。土地资源的分配有其特殊性，需要规划和用途管制。土地资源的配置完全任由市场自动调节，则会导致各类建设的功能和布局混乱。目前的问题是：A.用地规划由发改、国土、建设、交通、环境等部门分头进行，各规划间不相协调甚至矛盾和冲突；B.规划重城市，轻农村，城郊没有预先进行，许多地方农村（包括一些城郊地带）的住宅、公益用和集体企业用地等，甚至没有规划，乱占乱建问题非常严重；C.规划实施不严肃，一任地方领导、一个建设想法，使得规划变动频繁，拆了建，建了又拆，形成恶性循环。

2、住宅分配杂乱及其政府的强势影响

从城乡住宅用地及住宅分配看，（1）城镇住宅用地分配比例过低以及政府和房产商囤积土地饥饿出售，推动房价持续上涨。除了政府上述行政寡头垄断出让分配外，有时中央和地方两级政府对住宅用地的分配比例过小，特别是地方政府因土地财政，用囤积土地、饥饿供给法拉涨地价；大地产商购买土地后二级囤积，等到房价上涨后，再建设出售，获得较高利润。特别需要指出的是，在调控房价时，控制土地向住房建设分配、控制住宅生产建设方信贷的措施，往往形成下一轮房价的暴涨。

（2）城镇“饥饿供给土地—地房涨价—吸引房屋投机—房再涨价—饥饿供给土地”，形成恶性循环。由于饥饿供地和土地财政推动房价上涨过快，城镇住宅成为增值最快的资产，加之又没有房产税增加持有成本予以抑制，使得商品房成为投机的盛宴，进一步导致房价上涨。

（3）政府参与和主导城镇土地分配力量太强并导致混乱；住宅供给分配不公平，居民间因住宅分配方式和时间不同财富两极分化越来越大；小产权房虽然违规，但在满足城乡居民巨大居住需求方面，功不可没；保障房分配腐败难绝，质量较差，财政恐难以承受。从住宅结构看，目前我国存在房改房、商品房、各类小产权房、经适房和廉租房等。A.房改房居民收益最大。房改房部分，由于获得非常便宜，当房价轮番上涨后，相当于对长期低工资的一种补偿，成为相当多居民积累的财富；B.商品房购买者从财富积累者逐步变成受地方财政出让金税费等和银行贷款利息盘剥的房奴。商品房方式的分配，居民越是较早购买，由于协议价出让，或者地价还较低，价格越低，涨价形成的财富越多；越是较后购买，由于出让金税费的增多，以及高额的银行贷款利率，财产收益和财富积累效应越来越薄，甚至成为不堪承担的负资产。这种压力和恐慌，转化为众多已获得房屋居民盼房价持续上涨的强烈愿望；C.各类小产权房，如农民在集体土地上建设的，部队在军地上建设的，有的工厂和企业在工厂和其他类型用地上建设的等等，估计有70多亿平方米，占整个住宅存量的1/3。从用途管制上讲，许多不符合规划；从住房看，既有一部分投机者和高收入者购买，也有相当多的低收入居民居住。但客观评价，小产权房对于平抑房价、保障居住，功不可没。D.政府也建设经适房、廉租房等，希望保障更多居民实现居者有其屋。但由于是政府主导分配，存在程度不同的价差，寻租空间大，腐败滋生；政府建盖此类房，资金少，加上诸多原因，导致工程质量较差；有时让房产商获得土地时，要求配建，既导致配建部分质量低下，又将其价格损失加在其它商品房的售价之中，抬高房价；中央政府对廉租房转移支付较少，地方政府财政紧张，银行又不愿意进入低收益和低质量资产信贷投放之中，地方政府要么通过各种方式欺骗中央，要么背上沉重的债务和管理负担。

（4）农村宅地及住宅分配方面的问题

农村土地，尽管由农民集体所有，但是其宅基地的分配，并不是村民内部协商后，村里就可以决定的；是否给予申请村民宅基地，还是由政府行政审批分配，属于无偿分配，申请建设住宅的村民并不需要向村集体缴纳获得土地的费用。

村集体中的宅基地分配是按照村民因婚等分户需要、村民申请、政府申批，后来又加村务公开公示等程序进行的。在政府管理不严格的时期和地方，村民也会在承包耕地林地中，在荒坡边角等地中盖房，大部分成为事实上的占有。

与城镇住宅产权不同的是，农村宅基地可以永续使用、实际继承；但按照目前的法律法规，还不能抵押、入股、交易，许多没有产权证书。而在城镇国有土地上建设的住宅，则最长使用期不超过70年，按照土地管理法不能永续使用，但可以抵押、入股、出租、交易和在有限时间内继承，如无特殊原因，均颁发70年以内的有限产权证书。根据法院可以依据的裁定法——物权法，到期后可自动接续。但是，此规定没有产权认定法——土地法认定意义上的产权，即法院的裁定不可能得到产权认定部门的产权证书。

由于农村人口的迁移流动，特别是建设用地的紧张，许多地方政府开始进行村庄整治，农民集中居住上楼，以腾出更多的建设用地指标。这实际上是城镇化过程中农民居住和生活方式的一种转变。但是，从农民的利益来看，由于没有等市价交易，政府在拆迁征用宅基地后，有非常大的利益空间，这部分利益本来至少相当部分是属于农民的。从产权看，如果还是在集体用地上建设的住宅楼，农民仍然有永续使用权，但没有可上市交易等国有产权证书；如果是征用为国有的土地上所建，按照土地管理法，则只有有限使用年期产权。