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延长禁制期伤害了公务员形象

叶竹盛

香港中文大学 法律学院 博士候选人

2011-5-12 

近日，海事处前助理处长秦炳辉对公务员事务局延长禁制期到18个月的做法表示不满，将向特首投诉（文汇报5月5日报道）。自2008年发生梁展文事件以来，公众对公务员退休后转职的关注越来越高，相信公务员事务局也因此承受了不小的压力。尽管梁展文事件后，特首很快就组织了高级公务员离职就业检讨委员会，并提出一份厚达169页的检讨报告，但就此次公务员事务局的的答复来看，这项制度及其实际操作还存在很大的改进空间。

首先是公共利益与个人权利两种价值的权衡问题。这次公务员事务局的决定很明显受到了梁展文事件的影响，急于重新建立公众对公务员形象的信心。但是维护公共利益不能以过度牺牲个人权利为代价。离职再就业制度所规定的禁制期，本来就有违反《基本法》赋予港人职业自由权的嫌疑，这次公务员事务局变相延长禁制期到18个月，则加重了对秦个人权利的侵犯。如果确实有必要舍弃个人权利来实现公共利益，则应该对个人权利进行弥补，例如公共征地中对原地主的经济补偿等等。但是从这次答复中，我们看不到任何对个人权利的尊重，只有对公共利益的片面强调。

其次，政府部门不能滥用自由裁量权。政府部门本应严格按照规章做出行政决定。公务员事务局解释说18个月禁制期的决定是“个别个案”。这属于行政自由裁量权的范围。理论上，理想的官僚机构不应当享有自由裁量权，因为所谓行政机关正是执行既定规则的机关，不能超出规则办事。但是现代社会趋于复杂化，所以赋予行政部门一定的裁量权已成世界通例。只不过，行政裁决应该遵守一定的原则，否则就是不当行使自由裁量权。这种原则最重要的一点就是体现专业性，以区别于立法会体现出的政治权衡性，和法院体现出的权利原则性。如果行政裁量不能体现这一点，则相应权力应该交给立法会和法院来履行。而所谓专业性的裁决是指，根据客观事实、科学依据、技术手段等得出的专业性决定。只有当公务员事务局能够证明18个月的决定是出于种种专业考量，而不是屈服于政治权衡之时，我们才能说这个决定是可以接受的。

再次，过分依赖禁制期的根源是没有理顺“事先预防”与“事后惩罚”的关系。只有躺在坑里的人才永远不会摔跤。如果要根除公务员损害公共利益的任何风险，唯一的办法是取消所有公务员。这显然是不合理的。如果仅仅因为难以进行事后监督，就只能事先禁止，这是懒政的表现，在本质上与深圳为了大运会将危险人士清出深圳，以及要求实名买菜刀等荒谬政策是一样的。梁案与秦案有本质的不同。梁案是在已经发现有违规行为的前提下做出处理。而秦案除擅自上任以外，到目前为止也未有公布发现有不当行为。以莫须有的理由侵犯个人权利的做法，是对法治精神的严重违反。这也是为什么世界上大部分国家都不像香港一样，设置如此严格的禁制期制度。其实，香港已有严密的反腐和监督等事后惩罚机制，已经足以保障离职公务员不会损害公共利益了，过分依赖禁制期的做法实在难以理解。

公务员事务局唯恐对秦案的处理不够严格，以影响公务员的公众形象。实际上，公务员事务局的此次处理，有慑于政治压力之嫌，以公共利益的名义伤害个人权利，且滥用行政自由裁量权，有失中立和专业性，且依靠懒政而不是法治原则处理问题。以上种种，已经极大伤害了公务员在公众眼中谨慎、中立、专业的形象。