前  言

风险可以定义为任何对某一主体实现其目标的能力带来负面影响的不确定性。风险管理就是针对风险要素的控制、防范的程序和方法。西方发达国家，早在20世纪初就开始研究风险发生的规律和风险控制的技术，并在各个领域引入风险意识。目前，税收风险管理的代表文件是OECD1997年和2004年的指导性文件，以及欧盟2006年的指导性文件。总局引进风险意识起始于2003年，当时，将防范征管风险税收征管战略规划的一个组成部分[1]；着手研究和实践税收风险管理是在2006年，当时，邀请了OECD及四大的专家举办了第一期税收风险管理培训班，成为标志性事件。

但是，我们感到国内对税收风险管理的研究存在着一定的误区，即是认为税收风险管理就是纳税遵从的管理，税收风险问题就是纳税遵从风险，这似乎是有些偏了。OECD2004年指导性文件明确指出，遵从风险管理是在税务部门范围更大的总体风险管理工作内开展的——这种更大的总体风险管理被称为综合性风险管理。实际上，税收遵从风险是税收风险管理的核心，而为了解决税收遵从风险管理很多方面必须从综合性风险管理中找到答案。因此，我们想把研讨的课题定位在综合性税收风险管理，以便从更高处审视税收风险管理，如此才能够找到有效解决税收遵从风险的本质问题和方法。

同时，我们也感受到一种压力。正如一位领导曾经提及的，税收风险管理的研究将几乎涉及到现行税收管理的所有领域，研究的深度和广度都相当大。倘若试图做一个全面性的描述，或者停留在识别具体风险、列举具体指针的层面上，那么整个研讨的价值是可以预见的；对我们来说，也是不必要的。为此，我们研讨的任务是针对一些显现的、大宗的、影响深远的税收风险，不论是存在于征管模式上的，还是机构设置上的，或是业务流程上的、政策规定上的，或是软件设计上的、税源管理上，将它们识别出来，并运用一个固定的模式去分析原因、影响、寻找对策和方法、提出改进的意见。也就是说，我们只能就部分风险进行深度探讨，而无法承担税收风险的概况式、整体性研究任务。

当然，更重要的一点是我们的研讨必须以我市国税系统实际情况作为对象。实际上，整个研讨的过程就是一个对比、总结、诊断、建议改进苏州国税现状的过程。我们在研究OECD和欧盟诸国的税收风险管理经验的过程中，努力去探索一种适合苏州国税的税收风险管理研究方法和实践的途径。然后，将之与我市国税系统的实际进行对比。我们会发现现存很多征管方法、技术和管理模式已经带有深深的风险管理的痕迹，甚至一些地区的做法在局部上已经就是税收风险管理的直接体现，很多具体的手段已经可以满足税收风险管理的要求。这些内容都值得我们学习和总结的，也为各地、各部门的风险管理做一个浅显的背书。因此，以研究现状为主，并提出建议就必然成为我们要讨的主要方法，这与OECD2004年指导性文件精神是一致的。现在，我们必须认真思考的问题是为何仍不将现存的一些做法称之为税收风险管理，或者干脆宣布已经实现了税收风险管理呢。其中主要的原因并不在于理念，而是体制和机制的缺陷。目前，我们的征管方法仅部分实现了税收风险管理要求，有的是在风险识别环节，有的是在风险分析环节，有的是在风险的应对环节，却尚未构建起一个完整的税收风险管理机制。从体制层面上讲，我们的征管模式和治税理念还尚未完全以税收风险管理为引领，尚未完全以识别、分析、应对税收风险为价值取向进行人力、物力、财力等各种资源的综合调配。当然，总局显然已经给予税收风险管理足够的重视，为此，一些体现了税收风险分类管理和促进主动遵从战略思维的机构陆续增设，这必将对税收征管理念的发展产生深远的影响。这也为我国征管模式下一次重大调整埋下伏笔，税收风险管理毫无疑问将融入这次变革。

在实际的研讨中，我们是从理论和实践两个角度展开的。理论角度上，我们的主要任务是深入分析OECD、欧盟和国内关于税收风险管理的理论和管理方法，并总结出税收风险管理模式的共性。实践角度上，我们又分为战略层和战术层。战略风险具体包括收入风险、体制风险（征管模式、服务体系等）、政策风险、立法风险、机构及资源配置风险等。战术风险具体包括税源管理风险、执法风险、纳税行为风险、服务行为风险等。