关于提请国务院成立控烟履约领导小组的建议

作为WHO《烟草控制框架公约》的履约国，我国已经跨入履约的第五个年头了。四年来的控烟现状显示中国政府控烟履约的进程仍然显得迟缓而艰难。按照《公约》每一缔约方应“设立或加强并资助国家烟草控制协调机构”的要求，建立一个完全摆脱烟草业利益的，坚定维护政府履约立场，领导我国控烟进程的履约机制至关重要。

目前在中国的控烟履约机制，由领导、管理政企合一的烟草专卖局的工业信息化部牵头。于是，“工信部”牵头负责控烟履约，就等于让烟草管理、生产、销售部门来负责烟草控制。这样的控烟履约机制，无法摆脱烟草企业利益的牵制，许多触及烟草企业利益的控烟措施都不能得到顺利实施。许多应该做的事情，一直拖延不决；许多着手在做的事情，也障碍重重，步履蹒跚。

近两年来，专家的批评，人大代表、政协委员提出的相关建议，民间控烟组织要求改变我国履约机制的呼声，一直没有得到有关部门正面的回应。

烟草控制涉及十多个相关部委，如何有效协调各政府部门，发挥各部门的作用，建立不受烟草企业干扰、高效务实的协调机制是我国是否能做到善意履约的关键所在。

提请国务院成立控烟履约领导小组，改变目前的履约机制，发挥控烟履约相关部门的作用，为实现政府的履约承诺做出贡献。

1. 烟草的危害已是不争的事实

烟草消费和接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和残疾，已为科学研究所证实并己成为全球共识。我国是全球最大的烟草生产国、消费国和受害国，有烟民3.5亿，还有5.4亿人口受到“二手烟”的危害，每年死于吸烟相关疾病的人数高达100万，比艾滋病、甲流等各种传染病加在一起的死亡人数还要多七倍。据有关专家预计，如国家对烟草不加有效控制，我国每年因吸烟死亡的人数将愈来愈多，对国家、民族和家庭都是巨大的灾难。

2. 中国政府承诺控烟履约的各项国际义务

WHO领导制定的《国际烟草控制框架公约》于2003年6月获得通过，很快成为联合国历史上得到最广泛接受的国际条约之一，并于2005年2月27日正式生效。中国参加了《公约》起草、制定的谈判，签署并批准了《公约》，并于2006年1月9日在中国生效。中国政府对制定《公约》的参与与促成，为中国赢得了良好的国际声誉。签署《公约》，表明中国政府认同《公约》对控制烟草流行的各项原则及控烟措施，并承诺控烟履约的各项国际义务。

3. 目前的履约机制在组织结构上偏离了《公约》有关规定

工信部是否具备足够的权力来履行“综合协调”的职能受到质疑。为履行《公约》，国务院指示成立了以国家发改委为组长，卫生部、外交部为副组长的八部委（财政部、国家工商管理总局、国家质检总局、海关总署、国家烟草专卖局）组成的履约协调机制。2008年3月机构调整后，履约协调机制的组长由工业与信息化部承担。

WHO《烟草控制框架公约》第五条第三款明确规定在制定控制烟草的公共卫生政策时，要“防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响。”

由于烟草专卖局归属工信部管辖，而烟草专卖局与中国烟草总公司至今仍是政企合一。工信部负责控烟履约，就等于让烟草管理、生产、销售部门来负责烟草控制。中国的控烟履约工作一直受到国家烟草专卖局（即中国烟草总公司）的干扰，但凡影响到烟草企业利益的控烟措施，他们总以各种形式加以反对或消解。我国目前这样的控烟履约机制，从组织结构上就偏离了《公约》规定，势必在国际上授人口实。

4. 事实证明履约机制亟待改变

《公约》在我国生效四年多来，国家层面既未制定控烟规划，也未制定全国控烟法规或采取有效措施，致使烟草产销量不但未能有效控制，反而大量增加。据统计，我国2004卷烟产量为18736亿支，2008年上升到22199亿支。增加的3463亿支卷烟，足可供新增5900余万烟民吸用。相对于西方国家卷烟产量因控烟履约而下降的趋势，我国卷烟产量己从占世界总量的三分之一进而跃升至占世界总量的40%。尤其是2008年在南非德班举行的缔约国第三次会议上，由于中国政府代表团领队发言时,不恰当地为中国烟盒包装辩解，以致与会的非政府组织给予一个尴尬的奖项—“脏烟灰缸奖”，理由是“宁要漂亮的烟盒，不要公民的健康”。 中国代表团在这次缔约方会议的表现，不仅暴露了中国烟草控制工作中的问题，也直接影响到中国的国际声望。

5. 只有多部门参与，协同作战，才能实现政府的履约诺言

履行《烟草控制框架公约》是一项长期性的工作。控烟又是一项需要多部门共同努力的系统工程，涉及到计划、立法、工商、税务、海关、环境、卫生、文化、影视、教育、民政、质检、监察等十多国家部门和单位。与食品安全一样，多部门的协调，形成合力是一个十分重要的问题。为切实做好履约相关工作，加强部门间的协调配合，为实现逐步减少烟草供应与需求的总体目标，达到保护人民健康的根本目的，有必要提高控烟履约协调机制的级别。

具体建议：

1.由国务院牵头组建履行《公约》协调领导小组。

领导小组由卫生部、国家发改委、外交部、财政部、商务部、教育部、司法部、农业部、环境保护部、文化部、监察部、审计署、国家工商管理总局、海关总署、国家食品药品监督局、国家税务总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家质量监督检验检疫总局、国家预防腐败局、政企分开的烟草专卖局等部门和单位组成。

2.国务院履约协调领导小组负责协调解决履约工作中的重大问题；统筹制定烟草控制战略、履约规划及有关政策；提出履行《公约》需制定和调整法律法规的意见；审查履约报告；评估履约工作进展情况。

3. 考虑到《公约》本身是公共卫生条约，各国控烟履约又多由卫生行政部门负责，建议领导小组办公室可设在卫生部。

4.《公约》明确规定：“缔约方在制定和执行烟草控制公共卫生政策时，应尽最大可能不受烟草业的影响。”因此，国家烟草专卖局在实行政企分开前，不得参加国务院控烟履约领导小组；工信部是烟草生产主管部门，且在牵头控烟履约中表现“不作为”，也不宜参加领导小组，必要时可请其列席。