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2012年08月14日

(2012-08-14 15:20:21)
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杂谈

我们注意到,目前有关邻避运动的讨论,绝大多数都是关注在决策过程中如何公众参与,吸纳公众的声音——似乎认为公众都是反对此类项目的建设。但是如果深究,答案并非如此简单。还是以王子纸业为例,假如公众参与的范围拓展至整个南通或者上海,那么可能公众更倾向于建设排海管道,而非像目前这样直接排入长江。假设通过一个合法的程序后,还是要决定在启东建设排海管道,那么启东民众该怎么办?

邻避运动的退出机制

傅蔚冈

 

因为启东当地民众的反对,原本为江苏王子制纸有限公司配套的大型达标水排海基础设施工程被南通市政府叫停,并宣布永久停止该项目实施。

该项目被叫停,最高兴的当属启东人民,因为谁都不想在自己的家门口建一个排污口而影响了自己的生活。有资料显示,一旦排海工程的排污口选择在该海域,将对启东、南通乃至江苏全省的海洋渔业经济带来严重影响,同时也将对启东人民的身体健康造成严重损害。

也正是因为此,从该项工程建设之日起,启东市的民众就一直在提反对意见。在2005年两会期间,周志新等20位启东市人大代表、以及顾邦祥等19位人大代表,分别提出了《关于对南通市达标工业废水排海工程的议案》和《关于坚决制止日本王子纸业东排的议案》。在这些提案中,绝对排海工程提出质疑,认为一旦排海工程的排污口选择在该海域,“启东的海水养殖业将会受到重创甚至消失、近海渔业资源将遭受重大影响、甚至南黄海和长江口水域的海洋生物将遭灭绝、渔民的生存将面临危机。”

不过,建设管道排海工程并非一无是处。从目前的资料来看,早在2002年,南通市政府就开始考虑将南通市区的工业污水排往大海。20029月,河海大学接受委托开始编制《南通市工业达标水排海工程项目预可行性研究报告》,而那时王子纸业还尚未和南通进行接洽。

为何要将工业污水排往大海,而不是像以往一样直接排在长江?一个很重要的理由是海洋的自净能力比长江要强。长江两岸工业密集,人口众多,如果继续将污水排入江里,毫无疑问将会加重这些区域的污染。从这个角度而言,建设管道排海工程,就是为了缓解内河的压力。也正是因为这样的原因,绝大多数的重污染企业都是被规划在沿海城市。比如日本的重化工企业主要集中在关西地区和东京湾,美国的重化工企业主要集中在旧金山湾区和西南部的德州。

如果这个论证成立,那就意味着建设管道排海工程更有助于环境保护。那为何这个更有利于保护环境的措施最终被南通市政府取消?启东市民众的反对当然是一个直接的因素。用很多人的话说,这个决定缺乏公众参与,并没有听取利益相关方——尤其是启东民众的意见。但问题是,这个决策最终受影响的公众仅仅是启东民众吗?显然不是,除了120万启东市民以外,所有沿江两岸的市民也是该项目的利益相关方——而这部分的居民的数量可能比启东市民更多,一个最明显的例子是王子纸业在长江的排污口据上海市的青草湖水库仅只有80公里的路程——而该水库直接为近1400万上海人提供自来水。

更进一步而言,生活总是和污染紧密联系在一起。所有的生命过程都包括了生理过程,而这些排泄物对自我和他人都是有害的。生活倾向于污染,因此现实的目标就是污染的减少和合适的分布,以降低危害的影响,这就是现代社会广泛存在的排污许可证所要做的,而禁止一切污染则是及其愚蠢的想法。

而在现代工业社会,随着人们需求的增加,那些看似高度污染的企业也成为我们日常生活的一部分,一方面我们厌恶它们在生产作业过程中排放的污水;但是另一方面,我们却又在享受它们给我们生活所带来的各种便利——我们能想象一个没有纸张的世界吗?

我们注意到,目前有关邻避运动的讨论,绝大多数都是关注在决策过程中如何公众参与,吸纳公众的声音——似乎认为公众都是反对此类项目的建设。但是如果深究,答案并非如此简单。还是以王子纸业为例,假如公众参与的范围拓展至整个南通或者上海,那么可能公众更倾向于建设排海管道,而非像目前这样直接排入长江。假设通过一个合法的程序后,还是要决定在启东建设排海管道,那么启东民众该怎么办?

很可惜,目前所有的讨论中都会回避了这个问题。如何解决?在我看来,有两个因素不可回避:一是补偿,即该项目的受益方向利益受损方提供补偿;二是迁徙自由,即受到该项目影响的人有用脚投票的机制。

补偿的原理听起来很有道理,因为张三所排出的污水给李四的渔场造成了损失,那么张三就应该给李四补偿。不过,问题也并非这么简单,一个很重要的理由是,凭什么这地方就只允许李四在渔场里作业,而不允许张三建工厂排污?为什么不是因为李四渔场的缘故而给张三补偿?当然,在现有的法律框架下,保护渔场似乎是一个在先的选择,但问题是,假如张三工厂所创造的价值远大于李四渔场,那可不可以由张三向李四赔偿,从而允许其工厂排放的污水流经李四渔场?而这样做,无论是对张三、李四还是社会,都是整体受益的。

但是,在目前的法律框架中,我们往往只有禁止污染和放任污染,却没有一个合理的污染补偿机制。在王子纸业案例中,与其他的消费者相比,那些饱受王子纸业污染的沿江地区民众并没有从王子纸业的营业活动中获得额外的收益,却是承担了各种不利后果。一旦排海管到建成,启东的民众也没有从这个工程中获得额外的补偿。

要化解民众对此类高污染企业的敌视情绪,企业务必要提供相应的补偿。当然,这种补偿未必是由企业和受污染的民众一一对应,也可以由政府代表民众对该企业征收特别补偿金,从而补偿相关损失。总之,一定要建立起一个“谁污染谁治理、谁受益谁补偿”的机制,而不是像以往这样企业获得了利润,政府获得了税收,但是却不顾民众的健康和日常生活。

迁徙自由则是另外一个必不可少的机制。青菜萝卜,各有所爱。一旦后院建起了化工厂,有些低收入群体庆幸房价降低,就业机会增加;而那些风险厌恶型的则可能考虑迁徙到另外的地方,找一个更适合自己生活的区域。之所以会有这样的不同举动,那是因为不同的人群对相同程度的风险有着不同的偏好。

有了迁徙自由,那么很多问题就可以迎刃而解:一部分人继续在边上居住;而另一部分则在拿到补偿后用脚投票。假设如此,那么建设高污染企业的难度就大幅度减轻——而这在整体上也是有利于社会,因为从企业给相关利益主体的补偿最终将通过其产品或者服务的价格中体现出来:假如补偿过高,那么消费者就可能要承担更高的价格,而这最终是损害消费者的利益。

每当某地发生邻避运动时,媒体往往群情激昂,各地民众也是热血沸腾,仿佛大家都有一个共同的敌人。但是一旦这些邻避运动的主角要用脚投票到另外的城市居住,要求享受和迁入地居民一样的公共服务时,则会遭受这些居民的反对。目前在在北京和上海因为高考而产生的“异闹”风波,就是明显的一例。

正是缺乏迁徙自由,用脚投票的居民无法在外地获得和本地居民一样的公共服务,因此他们面对的唯一一条道路就是在本地和政府死磕——无论是厦门的散步、大连的PX,什邡的钼铜还是此次启东,均是这种现象。而民众在邻避运动中的胜利,往往鼓励了今后居民的行为选择。可以预见,今后任何一个大型化工项目的落地,都将遇到类似的抵抗。

事实上,如果存在着一个好的补偿机制,同时民众也享有迁徙自由,那么此类的抵抗将会减少,强度也将减弱,而这都将有助于降低我们获得这些产品的成本。或者有人会说这只是增加了企业的利益,不过在我看来,这种论证是不成立的,就像有人说的:“在一个竞争市场中,一部分的节约最终是会以更低产品价格的形式转移给消费者。我们务必铭记,对产业界有益的事就是对任何人有益,对私人有益的事就是对国家有益。”

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