基本案情

王某、卢某二人均系山东省某市某社区居民，在本社区各自均拥有合法房屋并长期居住，2017年，因当地启动《某片区某居棚户区改造》项目，王某、卢某二人的房屋被纳入征收范围内。为了解案涉土地征收项目的基本信息，代理律师以卢某向某市自然资源和规划局申请公开案涉项目的“棚户区改造补偿安置方案”政府信息，2022年6月17日，代理人收到其作出的《政府信息公开告知书》，得知某县级市人民政府批准作出的《某市自然资源和规划局关于某街道某居征收土地补偿安置方案》内容（以下简称案涉补偿安置方案），遂于2022年7月7日向山东省某地级市政府申请行政复议，请求依法撤销案涉补偿安置方案，2022年9月7日山东省某市政府作出《行政复议决定书》。

王某认为，山东省某市政府以王某、卢某超过行政复议申请期限为由作出《行政复议决定书》，驳回王某的行政复议申请，属认定事实不清，适用法律错误，对此王某、卢某不予认可，故，王某、卢某依据《行政诉讼法》等相关法律规定，向某市某区法院提起行政诉讼。

诉权主张

1、撤销某市政府作出的xx号《行政复议决定书》；

2、判令某市政府就原告的行政复议申请重新作出行政复议决定。

被告答辩

一、复议决定程序合法。2022 年 7 月 11 日收到两原告复议申请，复议机关经审查后，于 7 月 12 日向某县级市人民政府发送提出行政复议答复通知书，于 7 月 22 日收到复议答复书及证据材料，符合《行政复议法》第二十三条的规定。复议机关对双方提交的证据材料及法律依据进行了认真审查，调取了原告向省政府提出撤销案涉土地批复行政复议决定书，于 2022 年 9 月 7 日作出案涉复议决定，并依法邮寄送达原告，符合《行政复议法》第三十一条的规定。

二、复议决定认定事实清楚、适用法律正确。证据材料显示，2019 年 12 月 6 日某县级市自然资源和规划局组织工作人员在某街道某居委会位于A小区与B小区之间简易工棚公示栏内，依法张贴了《某市人民政府征收土地公告》及其附件案涉土地征收补偿安置方案。根据原告提供的政府信息公开告知书，案涉安置方案已在省自然资源厅征地信息公开查询系统依法主动公开。《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定，“征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满 10 个工作日起知道征收土地决定”，土地征收补偿安臵方案作为土地征收公告附件，时间效力与其相同。原告最迟应于 2019年 12 月底前就知晓案涉安置方案，现原告于 2022 年 7 月提出复议申请，已超过《行政复议法》第九条规定的行政复议申请期限。被告依据《行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项之规定，依法驳回原告行政复议申请。综上，案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。

法理分析

一、二原告向通过政府信息公开方式获悉补偿安置方案内容后向某市政府申请行政复议是否超期？

二、某县级市批准的补偿安置方案是否对被征收人的权利义务产生实际影响？

关于第一个焦点问题，本律师认为：

一、被告提供的证据不能证明在征地批复作出后，某县级市政府及自然资源和规划局按照《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条和《征收土地公告办法》第三条、第四条的规定，履行了“两公告一登记”等组织实施征地程序。通过原告提供的证据4和被告提交的第四组证据中的证据2、3，第五组证据中的证据1，第六组证据中的证据1可知，案涉地块是按照棚户区改造的方式对原告宅基地房屋实施征收，而非按照集体土地征收的方式进行。实际上在征地批复作出前，案涉地块早在2017年即开始征收，因此在征地批复作出后，某县级市政府及自然资源局客观上未履行两公告一登记程序，客观上也无公示的必要性。因此原告于2022年6月份通过政府信息公开方式获取征地补偿安置方案后，才得知该行政行为的内容。原告于2022年7月7日向被告提出行政复议申请并不超期；

二、通过被告提供的证据和征地实施单位在征地批复行政复议过程中才收集的证据，均不能证明某县级市政府及自然资源局在征地批复作出后，依法制作了征收土地公告和征地补偿安置方案公告，并在被征收村、组依法进行了公示张贴，以使得原告等被征收人对上述征收信息知情。原告对征地补偿安置方案提出行政复议申请的前提是原告知道该行政行为的内容，而从被告提供的证据来看，显然不能达到上述证据目的。首先，被告提供的是照片和证人证言，而不是《行政诉讼法》第三十三条所规定的证据类型中的视听资料，不符合《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条所规定的视听资料的要求。因此，现有证据不能认定某县级市政府及自然资源局依法公示了征收土地公告和征地补偿安置方案公告。其次，从在复议过程中某县级市政府和自然资源局违法取证的内容来看，也不能证明某县级市自然资源局张贴了征地补偿安置方案公告。

三、依据原《征收土地公告办法》第四条、第七条之规定，市县国土资源主管部门应当在征地批复作出后10个工作日对征地公告进行公示；在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。本案中，被告在提供证据时提供了征收土地公告和征收土地补偿安置方案，两者均作出于2019年12月6日。这从侧面证明了某县级市政府没有按照原《征收土地公告办法》的规定对征地信息进行公示公告的义务，更谈不上原告知晓征地补偿安置方案内容一说。

四、根据《行政复议法实施条例》第十五条第二款之规定，行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。本案中在现有证据无法证明征地补偿安置方案向原告送达或依法主动公示张贴的情况下，应当视为原告不知道征地补偿安置方案的内容。根据“行政行为不送达不对外生效”、“不公示不发生法律效力”的原则，本案应当从原告获知征地批复内容的日期，也就是2022年6月份，作为原告知道征地批复内容的时间起点，因此原告在2022年7月7日向被告提出复议申请也不超期。

五、被告用以证明某县级市政府及自然资源和规划局尽到公示张贴义务的证据不扎实不充分。

1．首先，被告虽然援引《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》，认定原告申请行政复议超期，但是根据该意见第二条的规定，只有在同时提供书面证明及视听资料或者被征地农民提供的证人的情况下，才可以认定征收主体依法发布了征收土地公告。而本案中被告虽然提交了某县级市自然资源和规划局出具的书面证明，但是并未提供录像等视听资料。虽然被告提交了证人证言，但是证人并未出庭接受发问和质证，且证人出具的证言内容完全相同，证人均为居委会的干部，与被告存在利害关系，无法体现被征地村民的真实意见。因此被告提交的证据不满足上述意见所规定的适用条件。

2．其次，被告提交的照片试图证明征地补偿安置方案在公示榜公示，但是该公示榜并非对外公开的场所，而是封闭的独立场所，该场所有保安把手，除非电话联系居委会明确办理的具体事项方可进入，也即是说普通民众客观上无法进入到该场所查看公示榜的内容。且即便当时提供了拍摄张贴的照片，但是张贴的内容持续多久，是否在拍照后被撕掉均无从得知，因此不能证明某县级市自然资源和规划局尽到了张贴公示义务。

3．再次，根据被告提交的第五组证据，即关于某棚户区改造情况说明可知，在2018年年底某片区区域内431户拆除了429户，只剩二原告房屋未被拆除。也即是说截止到2018年年底只有二原告在案涉与域内居住，其他村民已经全部拆除搬走。而征地补偿安置方案的作出时间是2019年12月6日，因此如果某县级市自然资源和规划局想要尽到公示义务，完全可以在未搬迁的原告房屋附近张贴公示，以使得原告知晓该方案的内容。但是某县级市自然资源和规划局并未选择此种方式，由此可以印证其刻意不让二原告知晓方案内容。

4．最后，在征地补偿安置方案作出时，由某居委会实施的棚户区改造项目除二原告未签订协议外，均已实施完毕，在后续强拆原告房屋过程中，某县级市政府、某管委会一直主张系某居委会和股份合作社实施，也即是说某县级市政府、某管委会并不认为他们与棚改房屋拆迁项目有关。因此其也没有必要将征地补偿安置方案在征收区域内张贴。

关于第二个争议焦点，本律师认为：

一、根据《土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）亦规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”据此，对征地补偿标准、征地补偿安置方案不服，应先申请行政复议。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条，因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，被诉征收补偿方案是关于集体土地上房屋及附属物的征收补偿问题，其性质属于征收补偿安置方案的内容，故对被诉征收补偿安置方案不服，原告通过申请行政复议的途径进行救济是上述行政法规、司法解释赋予的唯一权利。

二、根据原告通过申请政府信息公开途径获知的某县级市自然资源和规划局于2019年9月18日制定的《关于某街道某居拟征收土地补偿安置方案》，其中第四条明确规定，对本方案有异议的，可在公示结束之日起5个工作日内，向某县级市自然资源和规划局提出书面听证申请，由某县级市自然资源和规划局按规定组织听证；也可以在本方案公示之日起10日内，向某县级市人民政府提出书面协调申请；协调不成的，可自收到协调告知书之日起15日内向省政府申请裁决；也可以在本方案公示之日起60日内向某县级市人民政府申请行政复议。所谓公示，即以容易另权利人知晓的方式进行张贴公告，使权利人尽早知悉并及时行使权利。该拟安置补偿方案及之后发布的正式的安置补偿方案均未以法定形式公告张贴，但方案里明确载明的救济途径并未否认权利人依法申请行政复议的权利。

三、补偿安置方案是针对征收范围内所有被征收人的，对每一个被征收人权利义务均产生实际影响，虽然部分人认为对被征收人产生实际影响的是征地补偿安置决定或补偿安置协议，但这种观点明显不符合上述法律及司法解释的规定。一方面，假设被征收人认可案涉补偿安置方案内容，自会积极主动配合政府相关部门签订补偿安置协议，便不会引发案涉争议；另一方面，假设被征收人不认可案涉补偿安置方案内容，根据《土地管理法实施条例》第三十一条，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。实践中，长期无法达成补偿安置协议的被征收人基本都是对补偿安置方案不认可才持续僵持，而一旦征收土地的申请获得正式审批，相关政府部门便会直接依据补偿安置方案作出征地补偿安置决定，届时权利人就补偿安置决定起诉维权，人民法院并不直接审理补偿安置方案内容是否合理合法，反之，相关部门依据补偿安置方案所制定的补偿安置决定会直接成为法院认定其制定程序合法、法律依据充足的免证借口，所以以此逻辑先是排除论点的可诉性，进而引导到对后续补偿安置的决定或者补偿安置协议的诉讼上，则明显是将论点直接变论据，违背“无救济则无权利”之原则。