基于“多规合一”的海岸带综合管控研究 

2019-07-23

本文源自《基于“多规合一”的海岸带综合管控研究》，原刊于《中国土地科学》2018年02期，作者：姜忆湄，李加林，马仁锋，吴丹丹，王腾飞，叶梦姚，

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【一】海岸带综合规划编制的方法

目前，已有多地率先开展了“多规合一”的编制，但从已有的实践成果来看，将“多规合一”的成果，应用于海岸带地区的研究的，仍不多见。本文，提出基于“多规合一”的海岸带综合规划，构建海岸带“多规合一”的总体框架，和技术路径，并建立“多规”统一与协调机制。

海岸带“多规合一”的总体框架

根据海岸带综合规划的内涵，本文提出海岸带“多规合一”的总体框架 (图1) 。该规划从海陆自然属性着手，将海岸带地区视为一个统一的空间单元，构建空间功能分区体系、环境保护分区体系和灾害防御分区体系等，分别对应海岸带地区的空间规划、灾害防御规划和环境保护规划，这三个规划也是海岸带综合规划的核心组成部分。在此基础上构建“多规合一”的信息联动平台，最终形成海岸带综合规划体系。

空间功能分区。

综合考虑海岸带地区的自然和社会经济条件，运用指标评估法，评价海岸带的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力等，并据此划分出最优的主体功能分区。

指标评估划分单元，可协调不同规划间的统计口径差异，并尽量统一规划期限。海岸带主体功能区划明确了海岸带地区的主体发展功能、产业布局、土地/海洋空间利用方向、海岸线功能等，在区划范围内，开展的建设活动均要与之相符。

环境保护分区。

海岸带区域环境保护规划是指导沿海地区环境保护的指导性文件。制定的海岸带生态保护红线，应作为主体功能区划分的控制线，除空间区域的生态红线以外，也就污染物总量控制、自然岸线保有率、耕地面积保有率、湿地面积保有率等制定“生态红线”，可据此构建环境保护分区体系。

灾害防御分区。

以海岸带所在地区的现行海洋灾害防御规划、防洪排涝规划、地质灾害防御规划、防风林带建设规划等专项规划为基础，开展海岸带地区灾害风险评估，并据此，建立海岸带灾害防御分区体系。

海岸带“多规合一”技术途径

根据上文提出的海岸带“多规合一”的总体框架，综合考虑各涉海规划的--编制理念、采用的技术标准，以及所涵盖的空间要素，提出实现海岸带“多规合一”的技术途径。

(1) 开展各规划部门基础数据整合工作，统一数据，获取的技术标准、用地分类标准与数据格式后，建立“多规合一”空间信息系统，并以之为核心枢纽，链接国土局、发改委、环保局及海洋与渔业局等涉海部门的规划信息系统，构建海岸带“多规合一”的信息联动平台，实现部门信息共享。

基于“多规合一”空间信息系统，在GIS平台中，叠加土地利用规划、城市总体规划和海洋功能区划，进行初步融合，产生海岸带主体功能区划图。对融合过程中，出现冲突的斑块进行分类汇总，根据其成因和预期目标通过部门协调，创建斑块冲突处理--办法，并依据--办法解决规划冲突问题。

图1 基于“多规合一”的海岸带综合规划总体框架

Fig.1 The general framework of the integrated coastal zone planning based on the multiple planning integration

基于GIS平台的叠加分析功能，实现海洋环境保护规划与水环境保护、陆域环境保护规划的融合；实现海洋灾害防御规划与防洪排涝规划、地质灾害规划等陆域防灾减灾规划的融合。进一步，将上述融合结果与海岸带主体功能区划图叠加，  形成海岸带综合规划图，作为海岸带综合发展规划之参考。

构建“多规”统一与协调机制

基于既有行政架构的组织机制协调是目前开展“多规合一”工作较为行之有效的一种方式，主要通过建立强有力的组织协调与推进机制，以行政力，推动“多规合一”工作实施。

首先应明确规划实施主体并建立自上而下的督导与协调机制，如组建海岸带综合规划委员会。同时，以各职能部门现有的管理权限为基础，通过委员会做好不同层级与平行部门之间的协调工作，厘清相关部门的事权具体范围、内容和层级，使各职能部门间横向协调与垂直管理有序衔接，力求各部门责权分明、事权空间落地。

其次建立健全的监督、反馈与问责机制，全程全面监督规划的编制、实施、管理以及修改，并根据监察部门以及各职能部门的反馈进行问责。最后，应通过立法确定海岸带综合规划的法律地位，使之具备法律效力，明确海岸带综合规划，在海岸带规划体系中的核心地位。

【二】海岸带综合规划的管控策略

确立海岸带综合规划的实施主体

海岸带地区，普遍存在管理权限分散、部门间利益博弈，以及资源竞争的问题，在此背景下，任一部门，独立实施海岸带综合规划，都会遭到其他部门的反对，给海岸带地区规划的编制、实施与管理造成困难。明确的行政主体是落实海岸带综合规划的重要保障，可吸收多方力量包括政府相关部门、相关研究机构及其他非政府组织，共同组建市级政府层面的海岸带综合规划委员会，负责海岸带综合规划的编制工作，而区县政府负责规划的实施和反馈。委员会下设领导小组，由市级行政主管领导任小组组长，主要参加部门 (如海洋渔业、城市规划局、环保局) 为领导小组成员，其他涉海政府部门、研究机构和民间团体代表，为委员会成员。

建立健全监督、反馈与问责机制

完善的监督与问责机制是海岸带综合规划高效运转的重要保障。因此，必须建立自上而下、全面全程的--规划实施监管制度，对基于“多规合一”的海岸带综合规划，在空间规划信息数据库和信息联动平台的创建与使用，以及，配套法规和政策的制定与实施进行全程跟踪，严格监督。

鉴于此，应成立专业监察部门，负责监管内容、要求和流程的制定，并将监察数据库链接到信息联动平台，以便监督工作的开展。此外，可拓宽个人以及非政府组织的反映渠道，充分发挥公众力量，开展社会监督。同时，定期开展规划实施评估，各部门及时反馈实施情况，监察部门根据事权范围进行部门问责，并将评估结果纳入市、县 (区) 领导干部政绩考核体系。

构筑海岸带“多规合一”依法管理体制

中国现有的众多规划，均依据相关法律制定，只有纳入国家法定规划编制体系的规划，才具备法定效力。因此，经由各涉海部门协调产生的、基于“多规合一”的海岸带综合规划，不具备法律效力，需各部门依据“多规合一”成果，按程序修改法定规划、确定其法律地位后，才能作为项目审批的规划依据，真正应用于实践。

另外，为保障后续“多规融合”成果得到有效运行实施，应逐步完善配套的法律、法规及政策，增强规划编制与实施的--制度保障，及其权威性。如制定《海岸带“多规合一”运行管理实施方案》等技术管理规定，研制《海岸带综合管理意见》，并在实施过程中进行修订，形成《海岸带管理条例》并将之纳入地方立法等，以保障海岸带“多规合一”技术成果，深入推进实施。

【三】结语

海岸带综合规划，是海岸带地区空间功能部署和资源利用的总体依据，也是涉海部门在资源开发和管理方面冲突协调的依据。规划在中国属于政府行为，在政府管理体制下存在和运作，而中国目前部门割据的规划管理体制，造成上下级规划以及平行规划间矛盾、冲突不断，严重影响规划有效性的发挥，改革当前的行政管理体制、实现“多规合一”已势在必行。然而，中国自上而下的行政管理体系运行已久，长期以来，已形成了各部门惯用的管理体系和工作方法，一旦进行大规模的政府部门调整重组，短期内很可能因为部门间难以磨合造成政府行政效率进一步下降，影响“多规合一”工作的开展。

鉴于“多规合一”工作的迫切性，短期内可在既有行政框架下，以规划技术协调为基础，通过建立高级别的专职办事机构 (如海岸带综合规划委员会) 与领导小组开展组织机制协调，作为“多规合一”工作过渡时期的方案。待国家、省层面类似的大部制改革开展，上下级沟通衔接无碍、各级部门磨合程度较高时，可开展基于行政架构重组的规划体制改革。

编制海岸带综合规划时只有站在海陆统筹的高度，综合考虑海岸带地区的自然、社会与经济基础及其特殊性，以海岸带地区海陆的综合性发展为落脚点，以统一的发展目标，高度融合海陆各相关规划，方能形成适用于海岸带地区综合管理与发展的规划。同时以此作为顶层设计，协调各纵向层级与横向部门的规划，形成完整的海岸带综合规划体系，才能真正确保规划落地，实现海岸带空间的可持续发展。

编辑 / 张艺洪 审核 / 肖紫寒