近日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）（厅字【2020】1号）正式出台。笔者仔细研究后，觉得《意见》中的很多督导规定领先《上海市教育督导条例》（以下简称《上海条例》）的相关规定，需要我们立法部门和实务部门以及专家学者及时研究《意见》的精神，进一步修改完善《上海条例》。另外，《上海条例》实施五年来，也确实需要及时总结、提炼，适时加以修改。比照《意见》，笔者认为《上海条例》可以在以下六个方面加以修改完善。

一、明确教育督导委员会的组成。《上海条例》明确了教育督导委员会的职责，但没有明确委员会的组成。虽说有了这个议事协调机构，但并没有起到应有的积极作用。《意见》完善了教育督导机构设置，明确提出教育督导委员会由分管教育工作的国务院领导同志任主任，教育部部长和国务院协助分管教育工作的副秘书长任副主任。成员单位包括中央组织部、中央宣传部、国务院发展改革委、教育部、科技部、财政部、人力资源社会保障部等18个部门，而且这18个部门都必须有专人负责教育督导工作，成员单位之间建立相应的沟通联络机制。很显然，教育督导委员会的组成部门明确了，行政法规《教育督导条例》也就没有规定对本级“人民政府相关职能部门”进行督导。《上海条例》没有明确教育督导委员会的成员单位，却规定了“对人民政府相关职能部门”实施教育督导，当然没有得到落实。由教育督导委员会中的一个成员单位对另一个成员单位进行教育督导，有了法律依据，但没有可操作性。在今后修改《上海条例》时应当写实教育督导委员会的成员单位、职责和内部之间的联络机制，否则还可能会出现了理论很漂亮，现实很骨感的现象。

二、完善对下级政府和学校进行教育督导的内容。督政和督学的内容，一直是近年来专家学者们争论的热点话题，《意见》比较完整地回答了这个热点问题。《意见》提出，构建对地方政府的分级教育督导机制，督促省、市、县三级政府履行教育职责，加强对地方政府履行教育职责的督导，强化对地方各级教育督导机构的指导。同时,《意见》还明确对政府进行教育督导的主要内容，包括办学标准执行情况、教育投入落实和经费管理情况、教师编制和待遇情况；对学校重点督导学校落实立德树人情况，包括学校党建工作、教育教学工作、科学研究工作、师德作风、资源配置、教育收费和安全稳定等，同时指导学校建立自我督导体系，优化学校内部治理。《上海条例》出现对本级政府相关职能部门履行教育职责的督导，却缺少了办学标准执行情况、学校党建工作、师德作风、资源配置、教育收费和安全稳定等内容。同时，《上海条例》还需要规范教育督导机构对下级教育督导机构的指导，以及指导学校建立自我督导体系，防治督导机构对学校内部的规章制度进行督导，向上级教育督导机构报告。

三、细化督学管理机制。督学是督导工作的主体，督学的水平决定了督导的水准。督学的聘用方式和权利义务都应当在法规中予以明确。《意见》提出创新督学聘用方式，对参与督政和参与督学校的督学进行了规范：参与督政工作的督学，需要政治素质过硬、专业经历丰富、工作责任心强的人担任；参与从事学校督导工作的督学，应当从退休时间不长且身体健康的校长、教师、专家中聘用。提高督学专业化水平：督导机构应当将督学培训纳入教育管理干部培训计划，提升督学队伍专业水平和工作能力，严格教育督导队伍管理监督。强化督学实绩考核，建立健全督导岗位的追究机制和督学的退出机制，对督学进行了闭环式的规范。这都是《上海条例》今后修改时需要高度关注的内容。

四、强化督导过程中教育评估监测机制。《上海条例》中有关评估监测的规定只有两条：“教育督导机构应当根据教育的发展现状和实际需要，组织开展教育质量评估和监测工作，并组织专业机构发布教育质量评估报告、监测结果。”“教育督导机构可以委托依法成立的研究机构、评估机构及其他组织，开展相关教育质量评估和监测活动。教育督导机构应当将社会组织提供的评估报告、监测结果作为实施教育督导的重要参考。”这两条的内容，操作性似乎不是很强。《意见》的规定，就很实在了。

建立健全各级各类教育监测制度的目的，是引导督促学校遵循教育规律，聚焦教育教学质量。《意见》提出：加强对学校教师队伍建设、办学条件和教育教学质量的评估监测。对幼儿园、义务教育和中等职业教育学校开展办学能力、高等职业教育学校适应社会需求能力进行评估监测；对高等教育学校实施博士硕士学位论文抽检的监测。建立通过政府服务方式委托第三方评估监测机构和社会组织开展教育评估监测的工作机制。当初，在制定《上海条例》时，立法机关只是作为对高校的督导手段。而《意见》的目的肯定不是。

对照《意见》的规定，《上海条例》显然还是有一定修改空间的。

五、完善反馈制度、强化整改制度、通报制度和压实问责制度。《上海条例》只是要求督导小组在形成初步督导意见后向被督导单位反馈。而《意见》规定各级督导机构要及时向被督导单位反馈督导结果，逐项反馈存在的问题，下达整改决定，提出整改要求。督导小组的意见，并不能完全代表督导机构的意见。而且反馈的情况，并不是被督导单位下一步将要整改的工作。《上海条例》只要求被督导单位针对督导机构作出的督导意见书提出的问题进行整改。反馈这个动作，是需要督导机构作出的，反馈的内容是代表督导机构的。反馈了问题，是要整改的。关于这个，《意见》所提出的规范更实一些，更有操作性。《上海条例》只是“对存在的问题，应当提出限期整改要求和建议”，而《意见》提出要下达整改决定，这个“决定”，应当是一种行政文书，具有一定的法律效力。《意见》还要求“对整改不到位、不及时的，要发督办单，限期整改”等下一步措施。

对于整改不到位的，需要通报制度来约束。被督导单位要针对问题，全面整改，及时向教育督导机构报告整改结果并向社会公布整改情况。被督导单位的主管部门要指导督促被督导单位落实整改意见，整改不力要负连带责任。”督导机构要“对教育督导发现的问题整改不力、推诿扯皮、不作为或没有完成整改落实任务”情况，向被督导单位所在地的党委和政府以及上级部门通报。这种通报制度，不可谓是不具有威慑力的。《意见》还对那些情况进行问责进行了规范，如，“对年度目标任务未完成、履行教育职责评不合格，阻扰、干扰和不配合教育督导工作的被督导单位相关负责人”进行问责，压实了问责制度，提出了操作性的制度规范。这些制度都是《上海条例》中所没有的，也是需要根据本市实际情况加以完善的。如果《上海条例》细化了《意见》中这些方面的规定，教育督导机构的权威性就更突显了，问责制度也肯定能得到落实。

六、建立复查制度和约谈制度。这两项制度，都是《上海条例》没有涉及的，但又是现实工作中非常需要的。关于复查制度，《意见》提出，各级教育督导机构对本行政区域内被督导事项建立“回头看”机制，针对上级和本级教育督导发现问题的整改情况及时复查，随时掌握整改情况，防止问题反弹。教育督导机构不仅要对自己督导发现问题的整改，还要对上级督导机构对本级督导发现问题的整改情况进行复查。这也是下级教育督导机构向上级教育督导机构汇报工作的内容之一。

关于约谈制度。对贯彻落实党的教育方针和党中央、国务院建议决策部署不坚决不彻底，履行教育职责不到位，教育攻坚任务完成严重滞后，办学行为不规范，教育教学质量下降，安全问题较多或不接受教育督导的被督导单位，由教育督导机构对其相关负责人进行约谈。约谈要严肃认真，作出书面记录并报送被督导单位所在地党委和政府以及上级部门备案，作为政绩和绩效考核的重要依据。很显然，这种约谈、这种书面记录都应当具有威慑力的，如果纳入法规调整范围，约谈制度就真正法治化了。

笔者以为，增加复查制度和约谈制度后，教育督导机构作出的督导意见书更具有刚性，在修改《上海条例》应当予以吸收。

中共中央办公厅和国务院办公厅的文件已经开始实施，地方性法规的修改工作也应当排上日程，希望不会太遥远。

一般人认为，教育类的法律法规大多是软法，因为几乎没有任何处罚。笔者以为有其片面性，请各位方家们看看，如果《上海条例》根据《意见》精神进行完善后，还会是一部软法吗？