住房公积金的功能再定位——住房公积金改革系列谈之一      

     陈杰

     复旦大学住房政策研究中心执行主任

     住房公积金制度从1991年开始在中国实施以来获得了广泛的运用，2008年末全国住房公积金缴存余额已经过1.2万亿元，缴存人数超过7700万，累计为961万户家庭发放过1.06万亿元优惠个人住房贷款，无可置疑地成为中国住房制度的重要组成部分，在国际上也得到了很多瞩目和称赞。但随着社会经济环境的变化，住房公积金制度在实施过程中逐渐暴露出来一些问题，在社会引发很多争议和批评。这些问题中，有一些是枝节问题，如住房公积金被用于避税、贷款手续麻烦、资金使用效率低下、管理不善、监督不到位等现象，乃至包括世界银行（2006）所指责的运行和使用中的不公平、存款利率过低、中低收入职工使用机会少，造成“劫贫济富”等问题，都是通过加强管理可以完善或改进的。但有些问题是制度的根本性问题，以前一直被忽视，但如今已经发展到威胁制度生存的地步，急需尽快处理。笔者试着对最重要的一些问题做梳理和讨论，以激发社会更多讨论。本文是系列讨论第一篇。

     1．住房公积金制度的目标和功能需要重新定位

从住房公积金的原始定位来说，设立当初是有归集住房资金、强制性养成居民进行住房储蓄用于住房消费、推进住房制度货币化改革的重要出发点。但目前城镇住房的货币化和市场化改革都已经基本完成，不再有这些需要，那么住房公积金的发展目标和定位何在？在目前居民住房消费已经养成、住房金融手段已经比较丰富的时候，住房公积金存在的意义何在？这些则可能都需要重新思考。

住房公积金制度所服务的目标客户是谁，对于这个问题，现有政策法规中都没有给出一个明确的答案。在1994年《暂行规定》中提到实施住房公积金是为了提高职工解决自住住房能力。1999年《条例》提到的是维护住房公积金所有者的合法权益，提高城镇居民的居住水平。但这里的职工或居民是一个模糊的概念。从经济学来说，个人可支配收入是影响住房消费的决定性因素。由于市场经济下个人收入差距的客观存在，必然造成住房可支付能力的差别。由于可以从市场自由选购，高收入者一般不存在住房问题，存在住房问题的主要是中低收入者。那么，市场经济下，住房公积金到底应该为“哪些”职工解决自助住房能力或居住水平提供帮助？应该定向为中低收入职工么？

如果目标定位不明确，仍然实行最初开始的“普惠制”，现有的“配比缴存”、“缴存免税”、“低存低贷”、“贷款以余额倍数计算”等原则和优惠措施，在实际中都更有助于中高收入居民，其结果不仅将不能促进中低收入职工住房问题的解决，还可能恶化，而且会对社会公平产生深远的影响。

有研究者认为，住房公积金应该是住房保障的重要内容，当前主要问题是防止“劫贫济富”，不能让住房公积金的好处都给了中高收入阶层，而应该偏重低收入者（世界银行，2006）。但也有研究者认为，住房公积金应该定位为服务所谓“夹心层”，本身不是住房保障体系的内容。

住房公积金目标客户模糊的根本原因就在于住房公积金制度的核心定位是住房金融还是住房保障不够清楚。

如果住房公积金的核心定位是住房金融，是一种（职工/缴纳人内部）解决住房问题的融资机制安排，那么其目标群体就应主要是中等和中高收入群体，这类群体为主能降低住房公积金的运营风险。但住房问题主要存在于广大中、低收入职工，这种定位对于解决民生问题的贡献是有限的。如果住房公积金的核心定位是住房保障，那么其目标群体主要应是中低收入群体，这就会存在住房公积金缴存不足和运营风险过大的问题，现行的无住房补贴的住房公积金运营机制与目标定位存在矛盾。如果目标定位不明确，现有的政府强制、单位配比、资金免税等优惠鼓励政策存在的必要性就都要重新反思了。

之所以当初很适合国情的住房公积金制度在当前出现，根本原因在于住房公积金制度没有能与社会发展“与时俱进”。在制度设计和推出之初，1990年代初期，中国市场经济还没有开始，居民收入差距相对不大，如1990年基尼系数为0.348（其中城镇居民内部为0.24），处于国际公认的相对合理的水平。在这种背景下，住房公积金那种人人有份、户户贴补的制度是合适的，不会引起什么异议。但问题是谁也没有想到，市场经济给中国带来的不仅是人均收入的大幅度增长，也带来了各阶层收入差距的两极分化。1995年中国基尼系数上升到0.38（城镇居民内部为0.28），2000年更一举突破0.4的警戒线，达到0.417（城镇居民内部为0.336），2006年更达到0.47（城镇居民内部为0.356）。2007年城镇居民收入最高10%家庭的人均年可支配收入达到4.02万元，而最低10%家庭的人均年可支配收入则只有4604元，不到前者的12%（以上资料根据《中国统计年鉴》）。

在这种背景下，住房公积金一视同仁地“普惠”性补贴，显然就已经不合时宜了，必然要改变，以适应新时期的社会变化。

我们的意见是：定位问题，涉及到住房公积金制度的根本，需要慎重和全面思考。住房公积金从根本性质上来说是住房金融的一种，因为其目标与功能都是以作为住房开发与消费服务的融资机制而存在。所以无论其将来是定位为以服务中间以及中上收入人群住房消费为主的普通住房金融业务，还是侧重中低收入群体住房保障的政策性住房金融工具，其未来发展方向都必须和中国公共住房政策的目标宗旨、中国公共住房金融体系的构建协调一致，并要符合中国住房市场和宏观金融体系的发展进程。但基于我国商业住房金融已经有比较蓬勃的发展，住房公积金未来总的原则应该是从“普惠”转向“特惠”，集中为部分人服务，尤其是需要通过公共部门力量来帮助解决住房问题的那部分人。否则住房公积金在整个住房金融体系中就丧失特色和立足点，失去了存在的价值和必要性。在这个原则指导下，未来住房公积金应该积极为住房保障体系建设提供服务和支持。

虽然住房公积金将来的立足在于为中低收入群体住房保障体系建设提供融资服务，但从住房公积金目前已经拥有的良好的广泛群众基础和社会认可度来看，肯定不应该轻易放弃现有的群众基础，尤其中高收入阶层的参与。而且从其拥有稳定资金来源的天生制度优势来看，只要有关政策设计得当，完全有可能为多个收入层次的居民群体的住房改善需求提高不同程度的服务，完全可兼顾大众性和保障性。