《建筑经济》2009年第3期

政府如何资助住房建设——瑞典的经验与启示[*]

       陈杰

复旦大学管理学院 上海 200433

 

摘要： 政府如何既有效率又公平地资助保障性住房开发与建设，是非常具有技术挑战的课题。一般认为，政府应主要通过提供利息补贴来“撬动”大规模的民间资金进入住房建设，同时引导住房建设结构的合理调整。本文通过介绍瑞典政府在1975-1992之间如何通过低息贷款和利息补贴来推动住宅的建设与开发，以资为国内有关决策提供经验与借鉴。

关键词：利息补贴、住房开发、政府支持

How Government can give supports to the financing of housing construction——Experiences and Lessons from Sweden

CHEN Jie

School of Management, Fudan University, Shanghai 200433, China

Abstract：How government can effficently and fairly give supports to the financing of housing construction is a technically challenging issue. It is widely believed that government can stimulate prive funds into housing construction through interest subsidy and at the same time help to improve the supply structure of housing construciton. This paper introduces the Swedish 1975-1992 experience of massive government subsidy on housing construction, with aim to bring lessons and inspirations to Chinese policy makers and analyzts.

 Key words：interest subsidy; housing construction; government support  

1．  引言

近期中国政府明确提出要大力推进住房建设，并把保障性住房建设列为4万亿扩大内需计划中的第一件任务。住房和城乡建设部还提出，未来三年中国将筹集九千亿元人民币资金用于住房保障，将主要用于廉租住房、经济适用房建设以及棚户区改造。政府出面来推动住房建设与开发，无疑对国民经济和民生都具有非常巨大的意义。但政府的财力毕竟有限，如何既有效率又公平地资助住房开发与建设，是非常具有技术挑战的课题。简单和草率的做法很可能既造成巨大浪费，又形成腐败和寻租的温床。一般认为，政府不宜也无力直接提供大额资本金，而是应主要通过提供利息补贴来“撬动”大规模的民间资金流入住房建设与开发，同时引导住房建设在结构上的合理调整。这方面瑞典的经验十分值得借鉴和学习。

 

2．  瑞典的住房状况

瑞典是世界上人均住房拥有量、住房条件最好的国家之一。20世纪的60、70年代是瑞典住房存量增长最快的一段时间。1945到1975年这30年间住房存量总数从210万套增加到353万套，增加了75%，而同期人口只增加了23%^[1]，人均住房拥有量得到有效改善。数据显示[1]，1945年时候瑞典每1000人的住房存量为315套，1965年突破370套，1975年达到430套，1990年进一步提高到470多套。2006年底，瑞典住房存量达到4,435,903套，相当于每1000人就拥有486套住房，也就是说，2.1个人就有一套住房^[2]。2003年瑞典人均住房居住面积为44.4平方米，在OECD各国中也名列前茅^[3]。

瑞典居民能拥有如此优越的住房条件，除了其经济发达、国力强盛是基本条件，跟瑞典政府在住房建设方面的大力支持和推动也是密不可分的。其中对住房建设开发的政府补贴贷款是瑞典住房政策极其重要的一个组成部分。这个政策对推动瑞典人均住房拥有量达到世界领先起到非常关键的作用。

 

3．  瑞典政府1975-1992对住房开发的资助与补贴

瑞典自1975年开始对新建住房进行大额度政府补贴，这项政策一直延续到1993年税收改革。这段时间之内，瑞典政府对所有新建民用住宅都提供资金补贴和支持，但工业和商业建筑则享受不到任何补贴，体现了居民优先的特点。

3.1.动机

这样做的最初动机，一方面自然是有通过政府补贴以降低住房开发成本从而来增加居民对住房的支付能力的意图，另一方面也是因为瑞典在70-80年代处于高度通货膨胀时期，希望由此来解决高通货膨胀时代长期贷款者内在的流动性危机（mortgage tilt problem）^[4]。具体来说，这是指由于高通胀，标准会计方法必然导致还款成本不是在各期均匀分布而是具有很强的不对称性——早期贷款的实际利息支出过高，由此对住宅开发者资本金的过度侵蚀和流动性不足。这个问题对于市政住房公司尤其严重，因为他们的资本金都是来自其现有存量住房的资本账面价值与增值收益。

 

图1. 利率补贴对房地产资本开发的作用^[4]

有政府补贴

没有政府干预

实际资本支出（单位面积）

时间

高通胀环境下的住房融资

 

3.2.措施

1975-1992年之间，瑞典对住宅开发的政府补贴主要体现为新房建设过程可以得到享受巨额利息补贴的“基“唇掖”(First Mortgage Loan)和低于市场利率水平很多的优惠利率贷款——“政府贷款”(State Loan) ^[4]，这两者的贷款额度加总起来可以覆盖到新房投资资金需求的90%以上，而且贷款期限长达30-50年，使得新房修建成本大大低于市场成本，有效地激发了社会在住房领域的投资热情。住房开发商/建筑者当然也可以从市场上自己融资来修建民用住宅，但一般不会有人有条件申请到政府补贴贷款而不去申请，因为两者的利率差实在非常大。

如果要申请到政府补贴贷款，私人开发商或半公立机构如公共市政住房公司需要满足一些政府设定的基本条件。具体细则一直在微调变化着，并在不同地区略有不同，但基本准则变化不大：

（1）新建住宅必须修建在市政府所持有的土地，并且符合市政规划；

（2）新建住宅必须符合建筑指导标准；

（3）必须向市政府提出申请并得到批准；关键是要证明住宅项目的预计修建成本是合理的，不会过多地超过当地“被批准的修建成本”(approved building cost)。

要满足最后这个条件，开发商须填表详细说明自己是如何计算该住宅项目的开发成本，每一项建筑材料的合理成本计算都基于政府近期颁布的建筑材料指导价格，然后由市政府来判断是否处于合理范畴，是否属于“合理的建筑成本”，是否应该给与批准。实际上只要面积不是超大的居民住房建筑，比如面积超过185平方米的房子，贷款补助申请就基本会被批准。但被补助面积一般不能超过120平方米，超过面积部分自行从市场解决融资。据估计，这个政策实施期间，瑞典85%左右的新住房都获得了来自政府的贷款补贴。

成本预算被审查和“被批准成本”得到确认后，不同类型住房项目可以得到的补贴程度不尽相同：

（1）对于非盈利性组织，如市政住房公司，修建租赁住房，其“被批准的成本”100%可以享受到政府补贴；

（2）合作社住房可以得到99%，独立的私人住宅95%，私人所有的但用来出租的92%（有段时间也可以享受到95%）。

建筑成本中没有被补贴贷款满足的部分则就需要从商业金融市场上进行融资了。

 

在新房开发成本方案获得审核批准后，新房开发者就可以享受到政府提供的两类补贴。

首先，他们可以申请所谓“基本按揭贷款”(First Mortgage Loan) ^[3]。具体是，新房开发者向按揭银行/信贷组织申请贷款额度最高不超过“被批准成本”70%的按揭贷款，按揭银行按照通常方法进行贷款资质审核，并以市场利率水平发放贷款，但开发者只需要按照政府担保的优惠利率支付利息即可，政府对市场利率与政府担保的优惠利率之间产生的利息差额进行全额补贴，直接支付提供“基本按揭贷款”的银行。贷款期限一般长达30-50年。

    在1975-1992之间，瑞典持续经历着高通货膨胀，商业银行贷款的名义利率基本在12-16%之间变化，每五年调整一次。而新房开发者“基本按揭贷款”中，开发者享所享受到的政府担保优惠利率则一直大大低于市场利率。以1980-1984年为例：

（1）对于多家庭住房(multi-family dwelling)——公寓楼，第一年政府担保利率只有3%，然后每年增加0.25个百分点，直到达到市场利率水平。这意味着，利息补贴一般15年以后才会消失。

（2）对于独立的私人住房(single-family homes)，第一年政府担保利率为5.5%，然后每年增加0.5个百分点，直到达到市场利率。利息补贴一般10年以后会消失。

    独立私人住房的利息补贴程度相对低于公寓住房，是为了抵消购买住房的人相对租房者可以单独享受的税收优惠（购房人30%的按揭贷款利息可以抵税），从而严格保持瑞典政府所极力提倡的“居住选择中性”（tenure neutrality）。

 

其次，对于新房“被批准成本”中没有被“基本按揭贷款”覆盖到的剩余部分，新房开发者则还可以直接从政府财政预算中得到优惠利率的贷款融资（1985年之后由独立于政府财政预算的但是为国家所有的专门住房金融机构负责融资），即所谓“政府贷款”。对于不同类型住房，分别相当于25-29%的开发成本。

“政府贷款”的利率水平以及利率变化跟“基本按揭贷款”中的政府担保优惠利率相同，并且不需要进一步的贷款资质审核了。但要注意的是，“政府贷款”是要求还本的。

1960-1980期间，“政府贷款“一般还本期为30年，从住房项目开工就开始算。1985年6月起，新的“政府贷款”还本期延长为35年，而且前5年还不用还本。由银行提供的“基本按揭贷款”部分，还本期也得到延长：其中对于独立私人住房，还本期为40年，本金还款额每十年调整一次；对于（多家庭住户）公寓楼，还本期还要更长，为50年。

总的来看，政府实际上承担了95-100%的住房开发信用风险。新房开发者承担的这些贷款负债义务以及相应的利息补贴优惠权利都转嫁给新房的下一个卖家。

除了为新房建造提供优惠贷款和利息补贴外，瑞典政府也很早就为私人住房的维护保养、内外修缮与更新改造提供优惠贷款支持，还本期最高为30年。对公寓楼维修与改造的低息补贴贷款则是1984年才有，补贴贷款还本期为10-20年。

总之，在1975-1993年之间，瑞典政府为住房领域内的建造和开发提供了极其丰厚的支持，95-100%的开发成本可以得到非常优惠的贷款利率，期限又通常很长，经常多达30-50年，大大降低了新房开发成本。有学者经过严密测算，认为利息补贴平均补贴了瑞典1975-1992年之间新房建造成本的15-25%^[5]。

 

4．  瑞典政府1993-2006对住房开发补贴政策的调整

4.1.改革的必要性

   到了1990年代，各种因素开始让瑞典政府对之前的高额利息补贴政策进行反思和改革。最重要的几个因素包括^[4]：

1.       政府承担的支出负担太高。

2.       利息补贴造成开发者没有激励去降低住房建造成本，导致住房成本节节攀升。

3.       通胀持续下降，住房开发资本金被早期利息过度侵蚀、流动性不足的问题(mortgage tilt problem)已经不再是一个严重问题。

   1993年2月23日新政开始。但1992年建造的住房仍然继续保留之前规定的利息补贴与政府贷款政策，当时宣布的是可以一直保留到2000年^[6]。1993年以后的新房则完全按照新办法进行补贴。

4.1.1993年新政

1993年后的新政策一方面大幅度紧缩对住房开发投资的利息补贴，另一方面也对原来办法中没有对开发商形成成本机理的缺陷做了纠正。1993年后的住房投资可以享受到的利息补贴，需按照以下规则：

n         补贴面积不超过120平方米，超过部分不给予补贴；

n         补贴基准(G, grant base)取决于住房开发数量，也取决于住房面积大小，单位面积的补贴基准随着房子面积增大而减少。120平方米的住房最高补贴基准不得超过96.3万SEK，70平方米的补贴基准为684250SEK；

n         担保利率(I, subsidy interest rate)由国家住房、建设和规范委员会(National Board for Housing, Building and Planning)根据市场情况来决定。2006年为4%左右。开发商一旦获得这个担保利率后，5年不变，5年后再根据市场利率重新调整。1993年新政还规定，一旦担保利率达到市场利率，就不再进行利息补贴，哪怕市场利率水平在这之后又高过担保利率；

n         实际可享受的利息补贴(S, Interest Grant)为：S = G * I *30%。

   举例来说，2006年时候一套120平方米的住房开发最多可以得到的利息补贴为：

SEK 963000*4%*30% = SEK11556

近年来，由于住房开发重新活跃，利率也在上升，瑞典政府承担的住房开发补贴负担又有所加重。据测算，2006年时候，如果长期利率上升一个百分点，瑞典政府就要多付出2.25亿SEK的利息补贴，这笔钱相当于GDP的万分之一。

下图显示，瑞典政府对住房开发的贴息支出在20世纪70-90年代中期之前都是逐年递增的，但1997年改革之后大幅度被削减。现在的数量已经毫不起眼，而且都是对原来计划的延续，完全没有新增补贴。

 

图2：瑞典政府对住房开发的贴息支出^[1]

 4.3  2007年政策新变化

瑞典新政府在2006年的财政预算草案中提出，从2008年1月起，对住房开发方面不再提供任何新的利息补贴，已有的住房开发利息补贴也将在五年内逐步取消。今后，政府在住房方面的金融支持将只体现在对居民提供的住房津贴。

 5．  瑞典经验的小结与启示

 瑞典政府对住房开发的资助无疑取得了巨大成功，其历史经验给与我们诸多启示：

（1）为居民提供廉价的高质量住房条件是民生的重要组成部分，也是政府的重要公共职能与责任，每一个政府对此都责无旁贷，值得投入巨额财政资金。

（2）住房开发耗费巨额资金，非常需要稳定、长期和可持续的巨大融资。如果政府坐视不管，完全由商业金融市场来运作，则不仅住房成本将居高不下，还容易因为受到通胀或外部经济冲击影响而十分不稳定，将导致居民住房负担十分沉重和不可测。

（3）政府的财力毕竟有限，如何既有效率又公平地资助住房开发与建设，是非常具有技术挑战的课题。简单和草率的做法很可能既造成巨大浪费，又形成腐败和寻租的温床。一般认为，政府不宜也无力直接提供大额资本金，而是应主要通过提供利息补贴来“撬动”大规模的民间资金流入住房建设与开发。

（4）政府对住房开发的资助与补贴，需要有一套明确和清晰的“准入”原则，从而用于引导住房建设在结构上的合理调整，优先中低价位和中小套型的住房开发，主要服务中低收入居民。

（5）政府对住房开发的资助，需要及时审势度势，根据社会发展、宏观经济环境和住房供应情况而做灵活调整，与时俱进，要经常有合适的金融创新工具。

在以上这几方面，瑞典政府的经验都十分值得借鉴和学习。

 

参考资料

[1]SCB. Swedish Yearbook of Housing and Building Statistics 2007[M]. Stockholm, Statistics Sweden, 2008.

[2]SCB. Statistical Yearbook of Sweden 2007[M]. Stockholm, Statistics Sweden, 2008.

[3]Boverk. Housing Statistics in the European Union 2004[M]. Stockholm, Swedish National Board of Housing, Building and Planning and Czech Ministry of Regional Development, 2005.

[4]Turner, B. Social housing finance in Sweden[J].Urban Studies,1999, 36(4): 683-697.

[5]Berger, T., P. Englund, P. H. Hendershott and B. Turner. The capitalization of interest subsidies: Evidence from Sweden[J]. Journal of Money Credit and Banking,2000, 32(2): 199-217.

[6]Turner, B. and C. M. E. Whitehead. Reducing housing subsidy: Swedish housing policy in an international context[J]. Urban Studies,2002, 39(2): 201-217.

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