住房保障是一种社会投资

陈杰

    2008年3月7日，世界银行首席经济学家林毅夫以全国人大代表的身份接受了中外媒体的集体采访。在谈到社会保障的时候，林毅夫指出，不要把社会保障仅仅当作一种消费，要把社会保障当作一种投资。笔者深以为然，对此表示完全赞同。在《中国房地产报》2007年8月27日的个人专栏上，笔者也曾以“住房保障不是施舍 而是公共投资”为题发表类似的观点。http://jiech.blog.sohu.com/61718254.html

    中国财政部在“两会”上提交的 2007年度预算执行情况报告显示，2007年全国财政收入5万1304亿元人民币，比2006年增长 32.4%。而根据国土资源部部长徐绍史在今年1月30日召开的全国国土资源管理工作会议所做的报告，2007年全国招标拍卖挂牌出让土地收入超过9000亿元，比2003年提高了23个百分点，但这还只占全国土地出让总收入的80%，也就是说，全国土地出让收入超过1万2000亿。这些在现行财政体质下都是属于预算外收入，不被纳入那5万亿的财政收入范畴。再根据中央党校教授、知名学者周天勇日前在媒体访谈会上披露，中国税收是4万9000亿元左右，行政收费大概1万6600多亿元，国土资源部土地出让、矿产权拍卖去年达到1万3000 亿元，土地收入大概是1万2000亿元，烟草公司上交2000多亿元的利润，再加上卖彩票的收入，估计2007年政府全部的收入在9万亿元以上，占整个国民生产总值 36%。

无论是5万亿的财政收入规模，还是9万亿的全部政府收入口径，有一点是很确定，我们的政府现在是相当有钱的，至少是不怎么缺钱的。同时，从各级政府和多位政府高层官员的表态来看，政府也是很愿意花钱，包括很愿意在社会保障上花钱。然而，我们还是从财政部2007年度预算执行情况报告中遗憾地看到，2007年中央财政用于社会保障和就业支出为2303.16亿元，仅为中央财政支出29557.49亿元的7%，而且更关键的是，社会保障和就业的支出增长速度为13.7%，仅为中央财政支出整体增长25.8%的一半。就全国而言，2007年用于社会保障和就业投入占财政支出比重的数字现在还没有被披露，但2006年的比例为10.7%，比2005年的11.2%还下降了。另外一个可以参考的数字是2003-2007年累计全国社会保障投入约为1.95万亿，为同期全国财政支出的17.7亿的11%，也就是说，这5年内社会保障投入比重并没有明显变化。

就拿住房来说，各级政府现在都在高调要建设住房保障。但住房保障不是凭空而来，是要大规模的、切切实际的政府投入的。而根据建设部的数据显示，截至 2006年底，全国累计用于廉租住房制度的资金也仅为70.8亿元。其中来自财政预算安排资金32.1亿元，土地出让净收益 3.1亿元，不足一半。住房公积金增值收益19.8亿元，社会捐赠0.2亿元,其他资金15.6亿元。2007年全国在廉租房上的投入超过之前的历年历史累计，达到77亿，其中来自中央财政的资金51亿元，但还不到当年中央财政支出的0.17%。

从一国经济发展的历史角度来看，在经济起飞阶段，政府集中投入用于生产投资、基础设施建设等经济性支出，在追求经济增长之余再考虑社会保障，在把蛋糕做大后再想如何分配，这是可以理解的，也是正确的。但到了当前我国经济总量已经成为世界第三、第四，人均GDP达到2000美元的时刻，统计数据平均意义上的收入增长不应该再成为国家发展战略的单一目标。能不能让社会最边缘的、最底限的个人都分享到经济发展的成果、享有最起码生活保障，不仅是我们当前社会发展到底是迈向拉美化、还是“和谐社会”的关键，也是保证经济可持续发展的决定性因素。尤其在政府掌握的资源已经相当充沛的时候，政府支出的重点是非常有必要向社会保障转移。然而从上面引用的一堆数据所看到的是，这个政府支出重心的转移，还很艰难。

这个转移的艰难，除了财政支出的惯性等一些客观原因，很重要的一点，正如林毅夫先生所指出的那样，相当一部分政府官员虽然也知道社会保障很重要，是大好事，但主观上仍把社会保障看做一种“善事”，甚至看是对低收入者的施舍，有一点做做样子就可以了，多一点固然好，少一点也所谓。很多政府官员就是抱着搞社会保障不能产生经济效益，至少短期内是看不到，对政绩考核毫无帮助，能省则省的态度来对待社会保障事业。

别的社会保障事业对一国一地区的经济与社会发展到底有什么价值，存在有什么意义，笔者不是内行，不便多说。但至少就住房保障建设来说，笔者敢说，这是利国利民、非常有回报的社会投资。

现在大家都知道住房保障很重要。但对于究竟为什么要搞住房保障，不少人仍然还有比较模糊的理解。只有各级部门在对于这个问题形成真正清楚的认识之后，对住房保障的实施工程才会坚持到底，才会真正加大投入，而不是做表面文章。

一般人们都会认可，住房实施之所以必要和重要，是因为住房的生活必需品特征。但实际上，住房作用绝不仅仅只是为人们提供一个遮蔽寒冷、能安息睡觉的场所。要知道，人有将近一半的生命时间在自己的住所中度过。现代住房经济学认为，政府必须实施住房保障一个很重要的出发点，是因为住房消费在过程中存在着很大的 “外部性”，在结果上具有很强的“生产性”。

中国古语说，安居乐业，“安居”了，才能“乐业”。国际上有很多公共卫生学文献证明，良好的住房条件是保证充沛体力进行社会生产和生活的必要前提，对后者影响很大，尤其儿童的成长居住环境对儿童的成长发育乃至将来的职业与社会表现都非常关键。从这个角度来看，住房消费可以看做社会生产力的一种重要投入要素。要提高社会生产力，就不仅要提高社会平均的住房消费质量，也要提高“最低那块板”人群的居住水平，否则这部分人群就有可能要成为社会生产力的负数，而他们本来个个都可以为社会生产力做出很大贡献的。比如，我们现在不断意识到，很多社会中坚骨干因为住房问题长期不能解决所造成的精神焦虑情绪，对他们的工作积极性和表现造成了很大的负面影响。

再从社会学角度来看，国内外都有很多研究者已经意识到，一个居民是否拥有良好或说社会所认为的最基本合格的居住条件，会严重影响其道德水准、社会行为规范、乃至对当地社区社会的认同与归属感。而个人的社会行为规范水平和对当地社区社会的认同感、归属感，对周围社区，对当地社会，都有着直接的外部性作用。试想一个极端的场景，如果一个社区、一个社会中相当一部分人群是在无家可归、颠沛流离、徘徊街头，那么这个社区的治安状况必将十分堪忧，犯罪率直线上升，整个社会也是不可能稳定和谐。“住房，这远不仅仅是一个经济发展问题，而是一个社会问题、政治问题 ”。除了无家可归者，住房极端困难者，在没有安定适宜的家庭居住环境和身心健康受到困扰影响的情况下，公共行为上也难以成为社会所希望的模范公民，很容易成为社会不稳定因素。到了很多人都为基本住房发愁的时候，社会和谐稳定就只能是一个空话，整个社会就要为抵御由此引起的不安定因素进行非常巨大的警力和其他社会公共安全投入。国外有学者这样写到，“恶劣的住房条件将以犯罪，少年流氓，酗酒和各种其他恶性问题来让整个社会为之付出高昂代价”。

所以，所谓住房保障具有社会投资属性，可以从两个角度来理解。一是，防御性的社会投资，防止无家可归这样的极端现象出现，防止流落街头的人走向犯罪或其他社会不良行为等造成对社会稳定秩序的干扰，和对社会正常生产力的本可避免的破坏，节约相关不必要的社会费用。就像卫生保健一样，有卫生经济学家测算，在我国如果投资1块钱在预防保健上，就可以节省8块多的医疗费，还能节省100块钱的抢救费。与其在结果上花几倍成本防范，不如在源头上投入。

另外一个是主动性的社会投资，提高居民普遍的住房居住质量，尤其是最低那块板的住房水平，会帮助相关人员提高经济生产能力，让整个社会都能更快地达到和谐成长的发展目标。

以上观点不仅是假说，国外有大量这样的实际案例。美国一系列大规模的贫困改善社会实验，如上世纪1973-1980年之间耗资1.7亿美元、影响到2.5万个家庭的“实验性住房津贴计划” (Experimental Housing Allowance Program)，和1994年以来实施的更大规模的“向希望移居计划”(Moving to Opportunity)，都是从提高穷人的住房条件入手来改善他们的经济状况。事实证明，当穷人困窘的住房负担大幅度减轻之后，他们会大量增加在营养、教育、保健、职业发展和子女抚养上的投资；当穷人移居到更卫生干净的住房、更适合居住的社区环境下，找工作的意愿和机会都会大幅度增加。这些都让受助者更快和更有效地摆脱贫困陷阱、不再依赖社会福利而步入独立发展。