教材教辅发行

统一毛立平

当前，为了全面落实集团公司年初工作会议精神，确保2010年秋季教学用书任务的完成，这是全年工作的关键。福清分公司多次召开教材发行会议，进行了具体布置。针对福清地区学校多，学生多，外来人口多以及民营书商多，竞争激烈等特点，强调要坚持新华书店的主阵地和主渠道作用，紧紧抓住当前有力时机，主动提前介入，点面结合，轻重缓急地具体落实各中小学2010年秋季教学用书的征订。对每个学校的报订时间、报订数量、报送版本以及期限等问题进行了落实，以切实保证福清分公司对2010年秋季教学用书的征订任务的完成。已经在4月15日已经基本完成2010年秋季教学用书的征订任务。但，我们对当前教材教辅征订发行工作要进行进一步的研究和探讨，进一步明确发行统一渠道问题是政治问题不是经济问题。特别是对教材教辅征订发行统一渠道，规范运转，程序化经营问题的探讨。

（一）发行统一渠道问题的现实

福清分公司在市教育局与市教育局联合召开了教材征订工作会议。来自全市各个中小学的领导和经办老师等近300多人参加了会议。市教育局教仪站郭主任和市教育局林副局长对2009年秋季教学用书征订销售工作进行了总结，并对2010年秋季教学用书征订工作进行安排部署。分公司俞经理对2010年秋季教学用书征订工作进行了具体的说明。

市教育局领导强调：中小学教材的选用征订是政策性，业务性，时间性很强的工作，各中小学要继续严格执行福建省教育厅和福州市教育局有关教学用书征订销售的规定。进一步加强和规范教学用书的管理，所有购买渠道不折不扣地都只能是新华书店。要按照福建新华发行集团教学用书征订发行工作的具体要求，保质保量按时确保2010年秋季教学用书的征订任务的完成。教育局郭主任指出：（1）教辅征订,福建省教育厅和福州市教育局都有文件规定，可以光明正大地进行征订。（2）教辅征订必须严格按照福州市教育局推荐的目录征订。进一步加强和规范征订教学用书的管理。（3）教辅收费由新华书店安排时间，学校协助收费。（4）教辅购买渠道只能是在新华书店。否则是违法行为。（5）福州市检查组来福清检查教辅工作发现的主要问题：（a）有的学校教辅不在新华书店；（b）有的教辅征订比例不够协调；（c）有的学校教辅征订了不使用；（d）暑假作业征订很少，经过他们暗访，各校自行到书商那里征订。市教育局林副局长指出：中小学的教辅选用征订是政策性，业务性，时间性很强的工作，各中小学要认真正确等待，统一思想，统一做法。一定要按照省厅的精神和福州市教育局推荐的目录征订。最后林副局长强调：（1）要严肃征订纪律。新华书店作为教学用书的中标单位和国有企业，所有教辅征订的渠道不折不扣地只能是新华书店。如果个别不走新华书店的渠道或者搭车征订均视为违法违规。出了问题要严肃追究。（2）教辅资金要及时回笼，准确无误，缴交新华书店。（3）一定要严格按照省厅推荐的目录征订。坚持学生自愿。凡征订未经教育局批准和目录内的视为违规征订。

（二）发行统一渠道问题是政治问题不是经济问题

新华书店工作的主要重点是教材教辅征订发行工作，基本上占90%以上。改革发展到今天已经三十年了，在新的历史条件下新华书店承载新的历史使命的重要时期。既要坚持党的图书教材教辅发行原则，政策性书店的基本属性，保证学校教育的正常开展，实现社会效益，又要遵守现代企业管理的内在规律，追求自身利益的不断提升，已成为新华书店现阶段不可回避的命题。随着国家文化产业政策不断调整，图书教材改革市场化步伐加快，新华书店政策性业务的范围和比重越来越小，教材教辅征订发行由于“政府买单”，“一费制”“教材循环”等新政策，学校不敢理直气壮地大抓教辅征订发行。商业性业务的范围和比重不断扩大。新华书店自身可持续发展需要政策性业务和商业性业务相互支撑。新华书店要把政策性业务和商业性业务分类管理、其主旨是要求在两类业务并存的前进提下按现代企业的基本要求加强内部管理，建立严格的内控机制，降低成本，提高效益。因此，新华书店必须在坚持政策性书店性质的前提下建机制，在发展商业性业务、释放现代书店经营管理理念中立规矩，在政策性业务和商业性业务和谐中求发展。这就需要我们认真研究。随着中小学教材教辅政策性供应的约束和“一费制”改革的深入，教材教辅发行供应渠道全面更新，手续和会计核算业务也将发生很大变化，中小学教材教辅征订发行业务风险点相应增加，居安思危树立强烈的危机感和风险意识并加以认真研究非常必要，需要引起我们的高度重视，并采取措施加以控制。特别是最近教育部门规定：学校自主，学生自愿，学校和教师学校和教师不仅指导或强制统一组织学生购买教辅材料不仅指定教辅材料的内容作为考试内容各级教育纠政部门教研部门，发行部门不得以任何形式强行要求学生订购或随教材搭售任何形式的教辅材料。

（三）教材出版发行招投标试点的深化和拓展。

教材招投标一场重要的变革，新一轮中小学教材出版发行招投标，是2006年中国书业最重要的一场变革。对中国书业的支柱性产品——中小学教材长期以来的指定出版方式和单一渠道发行的体制进行改革，进一步引入门竞争机制，其波及面超过全国三分之一的省份，对中国书业不能不说是一场极大的震撼。

新一轮中小学教材出版发行招投标，是对首轮教材出版发行招投标试点的深化和拓展。与首轮试点相比，本轮试点在许多方面取得突破性进展，一是扩大了试点范围——当年在首轮试点的安微、福建、重庆、三省（直辖市）继续试点的基础上，将浙江、江西、山东、广东、广西、四川、云南、陕西8个省（自治区）纳入试点范围，使新一轮试点扩大至11个省域，既有东部、沿海经济发达地区，又有少数民族自治区，兼顾了各类不同域情，使试点区域在全国更具代表性。二是扩大了招标对象——首轮试点，各地只面向本地区的出版发行单位招标，本轮试点打破了区域限制，11个省、自治区、直辖市符合资质的出版发行单位均可跨区域参与投标，而且出版招标对象还扩大至招标教材原创出版单位，发行招标从面向书刊发行企业扩大为面向书报刊发行企业三是扩大了招标品种——纳入出版招标项目的中小学教材品种不低于全品种的10%，招标品种中语文、数学、外语、物理、化

学等主要学科不低于40%。四是改变了招标方式首轮试点规定既可采用邀请招标方式，也可采用公开招标方式，而本轮试点明确规定仅采用公开招标。改变了发行投标者的核心资质——首轮试点规定发行投标人必须是国有或国有控股发行单位，而本轮试点改为发行投标人不受所有制限制。这些变华凸显出新一轮教材出版发行招标在突破地区封锁、所有制限制和扩大竞争等方面的鲜明特色。新一轮中小学教材出版发行招投标，是对2006年秋季至2008年春季试点地区中小学教材部分品种的负责制和供货权，以及全部品种的总发行权实行公开招标。从已经开标的情况看，本轮教材出版招标的投标者实现了跨区域，而发行招标的投标者，则进一步加剧了竞争。到8月下旬，本轮教材出版发行招投标已全面揭晓。本轮各省、区教材发行招标年度总额均为七八十亿元，约占全国图书年度销售16%。在全国三分之一强的省份进行的这场涉及整个书业近两成销售的变革，为业界所期待，同时也为社会所关注——它关系到千家万户，自不待言。2006年6月福建省教育厅规定：学校自主、学生自愿和教师不能指导或强制统一组织学生购买教辅材料，不能指定教辅材料的，作为考试内容，各级教育行政部门，教研部门，发行部门不得以任何形式强行要求学生订购或随教材搭售任何形式的教辅材料。教材材料的书款由学生与新华书店直接结算，学校代理由于“一规制”的夫定，使许多学校“提辅色变”不敢大胆地，理直气壮地抓教辅订购和供应。

（四）新华书店教材教辅征订发行的专门经营

目前新华书店教材教辅征订发行界定不明晰，难度越来越大部分店职工对政策性业务和商业性业务和谐发展认识不深，在把握供应方式和力度时难免疑惑。对于基层店必须考虑市场因素带来的风险，在业务征订时，要考虑办理有效抵押，并规定自有资金比例、风险保证金以及信用等级程度等，这些都是商业性业务的经营要求；同时还要及时足额供应积极支持防止出现空白点和供应真空，防止出现学生买书难满街跑仍有许多政策性痕迹。没有及时树立起市场风险意识，以至于新华书店按商业性方式支持征订时，对学校提出的条件和方式一时难以理解和接受，总感觉教辅难订门槛抬得太高。同时新华书店受“三农”政策的影响，还受国有和地方财政政策的牵制，在政策性业务与商业性业务的和谐发展中，自己驰骋的空间有限。新华书让可以依据在营运中进行自我保护只能依据国家的文件和政府的意愿做出相应调整。从这一层面上讲新华书店的发展权没有完全掌握在自己手中。

要实现政策性和商业性业务的和谐发展就要明确两者的界限。属于国家和地方宏观调控教材供应市场的教材和政府调控国家支持文化产业有明确政策保护、财政实行贴息的列为政策性业务，按行政管理的方式来操作。属于商业性业务的，既要给予大力支持，又要加强管理，减少风险。当前市场已全面放开，图书购销企业应该尊重市场规律，市场主体依据各自判断做出选择。对于转轨过程中出现的问题，应该从深层次分析原因，寻找答案。2009年的教辅征订新华书店的数量没有往年那么集中。一方面，在市场放开的环境下，教育行政主管部门实行新的政策，不仅有权力选择教辅时机，征订不再像往年那样旺季淡季表现得十分明显，学生的商品意识、市场意识和自主意识正在不断增强。另一方面，学生的既可买一些具有自我判断能力和竞争能力的教辅，也可买合法化的个体图书经营者的各类辅导材料，由于个体商户可以公平参与市场竞争，教辅争夺不可避免，新华书店按商业的标准和尺度掌握，不会家个体书店寻样盲目打折但新华书店也需要的是运用现代企业管理办法寻求支持因教辅征订新形势所百临的因境所采取有效途径办法，以及自主选择供货对象的权力；新华书店需要的是改变原有的认识模式和经营方式，加快进行自身改革，主动应对和适应教育新形势政策的调整，在新华书店与学校两者之间构建起一个政策性业务和商业性业务和谐发展的平台。新华书店要在坚持教材封闭管理好的经验和做法的同时，从不适应当前教辅发展形势的经营模式中跳出来，适当借鉴现代书商的管理办法和管理理念，创新组织体系和风险防范体系，完善经营机制和内控机制，在建立利益激励机制、设计目标考核体系时，应把政策性和商业性业务严格区分开来。对政策性业务，设计社会效益目标和业务发展指标，对商业性业务，以质量和经营利润为中心设计经济效益指标，科学合理地考核新华书店的实际经营能力，促进政策性和商业性业务均衡和谐发展。

（五）教材教辅征订发行的风险防范

1、政策制度风险。随着业务的发展变化，新华书店集团化改制以后会计核算、管理方式也在不断变化，虽然下发了管理规定，会计核算业务操作规范和业务处理手续等制度，但这些制度的制订与新系统的变化并不同步，作为试行的现行制度还不能够涵盖全部新业务，特别是一些教辅材料征订发行由学校统一代办受限后，资金清算制度并不完整，对资金运转后的业务风险防范还存在一些漏洞和业务处理规定上的真空。

2、清算渠道变化风险。集团制改革以后，支付系统上收后，一改过去单一事后清算渠道运行模式，形成传统往来模式与网上内部往来、支付系统往来模式并存的多渠道清算管理模式，资金涉及处理系统多，资金清算处理环节多。新清算业务的出现，带来了工作量的增加，资金风险点相应增加。

3、结算账户管理风险。随着资金集中收付管理制度改革在集团范围内实行监督的范围从原来的事后凭证审核，发展到网上及时监督，增加了账户监督管理和资金清算等风险防范内容。目前来说单一账户体系监管并未有效开展，无经验可循的难点，一是教辅资金的流程及备案管理亟待解决；二是对教辅资金进出的有效控制问题，如何使其在书款资金清算时能够真实地反映出学校的实际支付情况；三是对账户的使用管理、额度控制和对账等环节的风险点控制。

4、重点环节控制风险。这是防范清算资金风险的一道重要措施，但由于新华书店财务清算系统程序开发时间短局限性及人为的因素，使编制和核准功能较弱；二是“收、支、退、更”业务中的重点关口制度监控不很到位。如收入要素审核关，对支出真实性把关，对退付政策性把关等；三是责任事故风险。如同城网上交换时应退未退、应收未收，网上等管理失泄密及丢失问题等，也会引起清算风险。

5、监督检查滞后风险。随着教材教辅征订业务的发展，资金核算效率提高的同时清算风险相应加大，分散滞后监督已远不能满足对整体业务全方位监督的需要。由于新华书店核算系统无事后监督数据接口，基础数据无法共享，致使内控检查时效性差，缺乏对资金清算过程的实时有效监控。其次监督效率低，检查不连续、不全面，走过场，发现的问题不重视处理。三是目前事后监督工作尚未建立一套完善、统一、有效的操作规程，造成教辅资金管理监督重点不明确，标准不尽统一，程序不大规范，效果不很明显。

6、系统和网络风险。利用省集团公司的内联网这种半开放式的网络平台，由会计核算系统纵向与现代化支付系统相连，横向与税库银系统、同城票据交换系统等间接相连，形成别具一格的资金清算网络。随着业务不断发展，微机联网将越业越广泛，对数据的完整控制、存储控制和应用控制要求会越来越高，清算网络风险隐患。也会增加应当引起重视。

7、人员风险。目前基层书店刚刚加入集团公司不久普遍存在人员紧张、变动频繁、老龄化、个别制度操作欠规范的现象，业务人员对新的业务知识和规定不够熟悉，集团监测管理手段不全面。

（六）     教材教辅发行的创新

当前新华书店改制已经向全国推广，中小学教材教辅发行供应面临新的形势为如何以科学发展观探讨解决教材政策性与商业性问题很值的重新重视。达到可持续地大发展。我认为应当增强四种能力．

（一）业务拓展创新能力。当前新华书店教材教辅供应业务范围较前期有所拓宽，服务教辅品种也相应增加，但难度强大，应切实提高拓展连锁经营业务的能力。要具有前瞻意识，能够分析形势利弊，准确判断招投标教材和放开教铺市场后的机会。同时还要具有强烈经营意识，能够全面理解、准确把握国家教材供应的铁的政策的各项新的政策、制度和办法，熟悉教材教辅流程和业务操作，确保政策落实到位；牢固树立以客户为中心的理念，不断完善服务功能，创新服务手段，树立服务教育通过扩大客户，成果提升自身效益；能够在防范发行风险克服教辅教材征订发和困难。和支持教育部门需求之间寻找平衡点，努力实现社会效益和经济效益最大化。

（二）风险防控补救能力。资金安全是新华书店的生命线，防范控制风险是新华书店业务经营永恒的主题企业和员工首先要具有风险意识和风险承受能力。对于物价部门的“一弗制”和教育部门严格教辅征订措施应当及时研究对策寻找补救措施，如福清市书店采取与市教育部门统一协调组织征订先行的作法很值得借鉴。新华书店要按照自身特点和要求，有效防范来自外部的业务风险。要树立法律意识，逐步推行教材教辅发行征订合同制前后台管理，建立严格、高效的内控体系；合理授权，明晰责任，严格企业领导责任追究；健全质量和风险综合评价体系，加大考核力度，切实防范来自新华书店内部人员的道德风险、操作风险和决策风险。

（三）和谐发展能力。深化改革是新华书店实现可持续发展的根本出发点和动力源泉。改革会涉及各方利益的重新分配，要处理好教育改革，图书发行中改革、发展、稳定的关系，坚守教材供应阵地，作为一项重要的国家政策性措施。切实维护好广大员工的切身利益。合理配置人力财力资源，整合各类信息资源，提高工作效能；强化内部管理，降低财务成本，提高经营效益；强化目标管理，坚持全行业统一的绩效挂钩，激发员工的主观能动性和创造力；根据各地文化经济发展水平的不平衡性和教育工作特点，教辅供应习惯，研究差别政策，实行区别对待，不断增强新华书店坚守阵地与和谐发展的能力。切实建设和完善教材和教辅供应新机制新华书店企业文化，为可教育持续发展提供思想保证、精神动力和智力支持。

（四）领导班子的执政能力。提高党的执政能力首先要提高党领导发展的能力。一个单位的核心竞争力来自于学习力和执行力。提高执行力取决于领导班子，特别是“一把手”的态度，以及其驾驭全局的能力。领导班子要团结务实，扩大民主，阳光操作，集中集体智慧，保证决策正确和有效实施。要以人为本，充分发挥各级各部门党组织、党员干部和全体员工的积极性和创造性，保持协调高效运转，研究教材教辅发行中的新形势，增强整体合力和创造力。要率先垂范，发挥党组织的战斗堡垒作用，保持先进性，增强战斗力。要具有高度的事业心、宽广的眼光、战略思维能力、较高的理论知识和高尚的思想修养，提高发现问题、分析问题、解决问题的能力，提高解决班子和班子内部成员自身问题的能力。要摆正位置，谦虚谨慎，注重加强领导方法和领导艺术。要围绕业务抓党建，抓好党建促业务，精心组织，统筹安排，把各项工作落到实处，促进三个文明协调发展。

随着中小学教材教辅政策性供应的约束和“一费制”改革的深入，教材教辅发行供应渠道全面更新，手续和会计核算业务也将发生很大变化，中小学教材教辅征订发行业务风险点相应增加，居安思危树立强烈的危机感和风险意识并加以认真研究非常必要，需要引起我们的高度重视，并采取措施加以控制。本文拟就此做些探讨仅供参考。

1、制度控制。结合本辖区实际制订涵盖全部教材教辅业务的操作流程，特别是学校代理业务的清算处理流程规定。健全内控制度。从检查发现的业务薄弱环节入手，制订有效的管理内控体系。强化制度落实措施。抓住重要环节和关键岗位，强化制度约束，真正实现各岗位、环节的相互制约、相互控制，及时尽早发现风险潜在“危机信号”。

2、关口控制。处于教材教辅资金进出的“关口”，进行关口控制就是要保证教材教辅的清算资金进出的合规性和安全性。要据实登记各类登记簿，坚持换人复核制度，内部往来业务、支付系统往来等关口业务的“一手清”现象。综合岗位人员要及时加强对账工作，坚持核对关口业务的往来账务，落实未达、挂帐、查询处理情况，尽量将监督工作前移，使风险化解在事前和事中。对教材教辅的回笼资金要配合教育行政主管部门共同督促归还。特别是对教材教辅款应专款专用，及时督促归还。

3、单一账户体系控制。首先应加快涉及学校、书店、商业银行三类机构的单一账户体系联网进程，将体系中的三类账户纳入同级的监管视野。特别是账户的资金是否全额划转，形成零余额，对各类数据进行审查整理分析，掌握教材教辅资金运行动态，从根本上杜绝截留、转移预算资金形成的情况。其次控制学校余额账户情况防范由于因利益驱使形成的道德风险，制定监督检查和违规处罚办法。

4、重点环节控制。全面落实教材教辅发行及基层经办人员、业务主管、部门领导和经理四级内控目标责任制。落实对账制度，落实授权、交接、岗位轮换、休假及印、教辅资金管理分管等制度，强化凭证传递、重要空白凭证管理、保密制度，严格执行大额拨款、上划重大事项分级审批等制度。坚持主管经理监督核查制度。主管经理要亲自检查指导教材教辅交款工作。对业务的重点、重点环节要严格要示、严格监督，发现问题严肃查处。

5、监督检查控制。借鉴会计事后监督集中模式，使业务处理与事后监督相分离，独立开展监督工作。改手工监督为手工与计算机混合监督。加紧开发事后监督系统，及时对账秋数据形成序时、边疆监督，提高效率和质量。制订一套完整的新华书店教材教辅事后监督管理制度和操作规程，对事后监督工作的具体内容、操作方式、职责权限、工作要求等作出详细的规定。

6、系统网络控制。新华书店要制定切实可行的教材教辅资金管理的计算机操作与管理办法，健全软件和硬件使用管理制度。对操作人员按岗位级别设置代码，不得越级操作，操作密码要定期或不定期更换，加强新华书店教材教辅供应。业务系统计算机病毒防护、安全管理工作，业务处理系统网络与内联网必须采取虚拟网络方式隔离，业务用机要确保专机专用，定期查毒、杀毒，切实做好系统数据双重备份，增强核算系统的安全系数。

7、人员管理控制。教材教辅征订发行业务专业性强，发展形势变化快，新情况、新问题多，新华书店人员应加强对新业务、新知识的学习，既要成为懂教材教辅征订发行、财税、会计、计算机知识的专业人才，又要成为熟悉教材教辅征订发行业务流程、制度、操作、能查账、会反映的行家里手。只有这样，才有更好地履行经营教材教辅征订发行防范风险的职责，有效防范道德等各种经营风险。

总之，新华书店教材教辅征订发行工作，要进一步明确发行统一渠道问题是政治问题不是经济问题。特别是对教材教辅征订发行统一渠道，规范运转，程序化经营问题的探讨。以科学发展观探讨解决教材政策性与商业性问题很值的重新重视，达到新华书店可持续地大发展，切实防范来自新华书店内外部的风险。