大连市失地（失海）农民养老保险研究

【摘要】对大连地区失地农民的养老保险现状和模式进行了总结分析，并设计调查问卷对大连市失地农民养老问题面临的困境与机遇进行了调查，发现现有失地农民的征地补偿费用不足，难以维持收入水平，征地补偿不能解决失地农民就业问题和养老保障问题。最后，本研究提出设计政府主导、商业保险公司经营型模式，并就新增失地农民、已失地农民、养老保险产品以及相关配套制度等方面进行了深入探讨。

 一、大连地区失地（失海）农民养老保险实施状况

随着城市化进程和一些重大基础项目的开工建设，大连市失地（失海）农民社会保障逐渐成为政府亟需解决的主要问题。从1999年至今，大连共征地近30万亩，涉及失地（失海）农民12.5万人。2003年开始，大连市政府对失地（失海）农民社会保障问题进行认真调研，按照“政府能承受、农民能接受”的原则，制定办法和措施，推动失地（失海）农民由“家庭养老”向“社会养老”转变：一是对失地（失海）后由农民身份转为城镇居民的农转城人员，凡农转城时在劳动年龄段（男不满60周岁、女不满50周岁）的人员纳入城镇企业职工基本养老和基本医疗保险制度；二是按照国家及省有关规定，对在大连市行政区域内失地（失海）后仍保留农民身份人员和农转城时已超过国家规定退休年龄的人员（男年满60周岁、女年满50周岁以上），可参加被征地农民社会保障制度；三是按照随时转城、随时办理的原则，对符合条件的农转城人员，在办理农转城手续时，及时将其纳入城镇职工社会保险体系。2007年全市参加城镇职工社会保险的农转城人员达3.6万人，已有7810人办理了退休手续，人均月养老金达444元。金州区出台《金州区被征地农民社会保障暂行办法》，有1135人纳入了社会保障体系，有4000多人将纳入保障范围。大连辖内的北三市和旅顺口区也已草拟本地区的具体办法。

二、大连市开展失地（失海）农民养老保险的模式

    为了解决由于建设用地造成失地（失海）农民“种田无地、就业无岗、低保无份”的问题，保障失地（失海）农民的利益，2004年起，大连市探索“土地换社保”的保障制度，试点的三个基本思路是：一是将公益性占地与商业性占地严格加以区分。对于以盈利为目的的商业性占地，要将土地补偿费与土地安置补偿费捆起来使用，以足以解决失地（失海）农民社会保障为前提。二是将《土地承包法》颁布前与颁布后农民所取得的土地承包权，在权的属性上加以区分。《土地承包法》颁布前，农民所取得的土地承包权是一种债权，而《土地承包法》颁布实施后，农民依法取得的土地承包经营权已上升为物权，即带有财产权的性质。三是废除货币安置和招工安置的办法。采取国家拿一点，集体拿一点，个人拿一点的办法，筹集资金，直接注入到劳动保险公司的失地（失海）农民个人账户，将失地（失海）农民转为城市居民，纳入到社会劳动保险范畴进行管理。模式具体内容如下：

一是“养老和医疗双保险”模式：完全由政府出资，民改居，实行养老和医疗双保险。主要是大连经济技术开发区。具体办法是，将失地（失海）农民转为城市居民，失地（失海）农民以“土地换社保”，凡是享有土地承包经营权的原农村集体经济组织成员全部纳入到社保范畴，并按不同年龄段实行不同的安置补助方式。未达到法定劳动年龄的，发放一次性安置补助费，实行市场就业；属于劳动力年龄段的，按月发放生活补助费，分别参加养老和医疗保险，并享受城镇职工失业、招工、经商、税收优惠政策；对达到法定退休年龄的失地（失海）人员为其一次性购买社会统筹保险，并按月领取退休金。

二是城市近郊区“领取退休金”模式：将土地补偿费和土地安置补偿费捆起来使用，按年龄段趸缴15年养老保险金，注入劳动保险公司个人账户，男60周岁，女50周岁，即可领取退休金。主要是甘井子区。全区共有12460名农转城人员和镇改街道企业职工进入城镇社会保障体系，退休时可享受基本养老保险和医疗保险。

三是城市远郊“三方出资注入农村养老保险个人账户”模式：由国家、集体、个人共同出资，注入民政局农村养老保险个人账户，实行低保障、广覆盖，解决失地（失海）农民社会保障。主要是金州区。具体标准是：失地（失海）农民达到退休年龄，每人可领取200元的生活保障金。参保费用男需1.8万元，女需2.2万元，其中区政府承担50%，剩下50%部分由集体从土地补偿费中拿出一些，个人从安置补助费中拿出一些。

总之，土地换社保是解决大连市失地（失海）农民养老保险问题的一个新尝试，但它不能完全解决这一问题，还需继续改进和创新。

三、大连市失地（失海）农民养老问题面临的困境与机遇

本课题组对大连181位失地（失海）农民就养老问题进行了问卷调查。主要结论如下：

一是大连失海（失地）农民30-50岁的占比大，并以小学和初中文化水平的为主。

图一：被调查者基本资料

    二是失地（失海）农民的征地补偿费用不足，难以维持收入水平。从调查问卷结果来看，当前失地（失海）农民家庭年收入1-3万占比达到了58.43%，而政府征地补贴1-5万占比达到了44.32%，仅是失地（失海）农民家庭2年的总收入。上述征地补偿费用远远不足以使失地（失海）农民保持以前的收入水平，不足以弥补失地（失海）农民因失去土地而带来的经济损失。在生活水平方面，36.14%的失地农民认为征地后的生活水平有所下降。

图二：家庭目前年收入          图三：政府补贴情况

图四：征地（海）后生活水平对比

三是征地补偿不能解决失地（失海）农民就业问题。农民失地（失海）后由于缺乏技术和资金，家庭主要劳动力较少，自身学历、素质较低很难实现就业，即使就业，工作和收入也不稳定，而且农民失地（失海）后消费货币化程度明显提高，城市化的生活方式成本激增，如子女在城区上学必须缴纳的各种费用。以下的图表是被调查者家庭人口数、主要劳动力人数及他们从事的主要工作的情况。

 图五：失地（失海）（海）家庭人口数和主要劳动力数

图六：征地（海）后主要劳动力从事的工作

根据统计资料分析，失地（失海）农民的补偿费按照农村年人均消费支出计算，只能维持10年左右的生活，按照城镇居民年人均消费支出计算，只能维持3年左右的生活。可见，如果失地（失海）农民的就业问题没有解决，他们的长期生活保障将面临严重的困难，不利于新农村的建设和社会的和谐发展。

四是征地补偿不能解决失地（失海）农民的养老保障问题。随着我国老龄化趋势的不断加剧，我国社会保障制度面临的最大问题将是人口老龄化和由此带来的社会保障基金的压力，首先受到冲击的就是养老保险。失地（失海）农民在丧失最原始的生产资料也是最基本的养老保障——土地后，其养老处于城镇养老和农村养老的边缘地带，对自己将来老年生活保障感到担心，希望或打算的养老方式是依靠保险来获得保障。由于征地补偿费用不够保证他们的长远养老保障，失地（失海）农民还是不愿意拿出一部分征地补偿费用来规划养老保障。此状况通过对调查问卷的分析后得到验证。

图七  被调查者对养老保障的担心和意愿情况

图八  被调查者每月养老开支情况

通过图表得出，如果将失地（失海）农民的保障完全按照社会保障的模式建立，国家财力无力承担。

五是失地（失海）农民对于商业养老保险认识仍有待加强。失地（失海）农民对商业保险实现生活保障的意义和方式普遍认识不足、保险意识淡薄的现状，保险公司可结合农村保险如小额人身保险宣传工作，用通俗易懂的语言，采取农民喜闻乐见的形式，广泛深入地进行保险知识宣传，帮助失地（失海）农民充分认识到参加商业保险的好处，培养他们自我保障意识和投入保险的消费习惯。失地（失海）农民的保险参与意愿和投保水平选择很大程度上依赖于政府和保险公司的引导和宣传。

图十   对保险的认识与印象

（四）失地（失海）农民养老保险面临的机遇

鉴于我国面临的老龄化问题和财政压力，可以利用商业保险公司的专业化经营、产品丰富、网络健全和服务全面等优势来管理失地（失海）农民的养老保险，收取的保费，保险公司通过专业化的投资运作可达到保值增值的目的，养老金账户管理、缴费年限和保额领取可以灵活调整，具有人性化，能大大地克服失地（失海）农民较高的流动性和缴费年限过长的难题，从长期来看，在一定程度上减轻了政府的财政负担，具有可行性。据调查问卷分析，失地（失海）农民比较关心的保险是养老保险，保险公司可通过专业的精算分析设计符合需求的产品，目前大连市有二个总部型的寿险保险公司，具有这个优势和能力做好产品开发。由于商业保险公司是以追求利润为目的，养老险的保费相对来说高些，还得需要政府的适当引导和参与。

图九   被调查者最关心的保险

四、商业保险公司参与失地（失海）农民养老保险的制度设想

目前，失地（失海）农民养老保险模式主要有三种方式：政府主导社保型、商业保险型失地（失海）农民养老保险模式和政府主导、商业保险公司经办的失地（失海）农民养老保险模式，下表是这三种模式的比较。

表2：                          三种模式比较

通过上面三种模式的分析，本课题组认为政府主导、商业保险公司经营型的模式既较好地吸收了前面两种模式的优点，又较好地规避了前面两种模式的缺点。这种模式既明确了政府在失地（失海）农民养老保障构建中的责任，又很好地利用了商业保险公司的特点，能够更好地保证失地（失海）农民养老保障的可持续发展。目前，商业保险公司参与失地（失海）农民养老保障体系建设的深度、广度还不够，发挥作用的空间还很大，要不断努力尝试，真正做到商业保险和社会保险的融合发展。重庆采用的是政府主导、商业保险公司经营这种方式，中国人寿和新华人寿参与了经办工作。政府只需对人民银行规定的银行五年定期储蓄年利率与承诺的年率10%的储蓄式养老保险之间的利息差进行补贴。当农民在遭受大灾大难时，经基层政府和当地土地行政主管部门审核同意，可在土地补偿和安置补助费交到保险公司之日起满5年后向保险公司退取本金及本金产生的活期利息。

  本研究建议设计政府主导、商业保险公司经营型模式，主要面向的对象是将要失地（失海）的农民和已经失地（失海）的农民。

（一）对于处于城市发展所新增加的规划用地农民，不久将变成失地（失海）农民的身份，对其实行土地置换保障的政策。

具体的做法是：保险公司对将要失地（失海）的农民以集体的形式把土地征集起来，形成一定的规模，或者政府把征地补偿费全部或部分交给商业保险公司，保险公司充当类似开发商或者投资者的角色，投资于政府同意的大型项目，使之保值增值，投资市政项目的风险由政府分担。为了使农民持续地享受到土地的增值收益，失地（失海）农民要依照人口和失地（失海）面积获得等量的养老保障。在征地时，一是保险公司可给农村集体留下部分土地作为发展用地，农村集体可通过在自留地上建立集体经济组织，开展经营活动，获得长久的发展和持久的收益。二是针对企业经营性用地，可以不发生土地所有权的转变，农村集体以土地入股企业，农民在自己的承包期内以承包经营权直接入股，以自己的经营权获得养老保障。三是保险公司在政府的引导下，可利用农村信用合作社或其他金融机构的资源优势，联合推出“失地（失海）农民养老保险贷款+创业贷款”的理财产品，或者保险公司和信用社联合开发适合失地（失海）农民的养老保险的产品。同时，政府要加大对失地（失海）农民就业培训，增强技能，促进就业。

（二）对于已失地（失海）农民的养老保障和发展问题，还是要从制度上创新，让农民分享到土地增值收益进而获得可持续性保障。

1．寻求政府的有力支持。在政府参与商业保险经营的模型下，政府的作用至关重要。在保费筹集上，如果政府给予政策支持，就可以采用政府、集体、失地（失海）农民三者共同出资、合理负担的方式，失地（失海）农民能以更少的投入获得更多的保障，参保热情会极大增强。在保费支付上，政府结合实际与商业保险公司协商，制定针对不同年龄段、不同性别农民的支付保险标准以及领取养老金的具体程序规定：

将失地（失海）农民按年龄段划分为三类：第一类为16周岁以下，第二类为男16周岁至59岁、女为16周岁至49周岁，第三类为男60周岁以上、女50周岁以上。

第一类人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置费和土地补偿费，补助费和补偿标准由各地当地的经济发展水平和征地补偿标准确定。当他们达到就业年龄时，可作为城镇新生劳动力，按照规定可参加城镇职工基本养老保险。由于此阶段的人员关心的是就业，故政府要拓宽就业渠道，加强就业培训。

第二类人员为劳动年龄段人员，实行年缴或趸交养老保险形式，费用由政府、集体和个人按3：1：1比例共同分担，个人部分根据实际情况可采取一次或分期缴费形式；集体（团体）部分建议一次性缴纳；政府承担部分可根据实际情况分期配套支付。对于外出打工的失地（失海）农民，以身份证号码建立“一卡通”，无论去哪个城市就业，只要去相应的商业保险公司分支机构都能缴费，领取养老金以定额分期形式领取。这样，保证了村集体对占地补偿金的专款专用，便于失地（失海）农民参与商业养老保险，总体上也不会导致保费减少，同时缓解了财政补贴的压力。

第三类人员为退休人员，直接实行养老保障制度。土地征用后，当地政府和征地单位应承担起他们的基本养老责任，由政府和集体为他们向商业保险公司交保费，办理和当地发展水平相适应的定期储蓄性养老保险，保险机构收取一定的管理费，养老保险金本金归被征地农民，保险公司按照银行定期储蓄存款利率每月发放给农民固定的生活补助费，以维持失地（失海）农民的基本生活水平。

2．改变征地的补偿方式，改一次补偿为多次补偿。具体做法是：除了在征用农村集体土地时给农民一定的补偿和补助外，在土地变为国有土地后的第一次转让中，其增值收益由政府和农民进行分成，农民获得的分成收益主要用于建立失地（失海）农民的保障基金和培训基金，用于提高失地（失海）农民的养老保障水平和就业能力。因此，从切实维护土地所有者和土地使用者的合法权益出发，制订符合现有经济发展水平的征地补偿方式，并随着社会经济发展定期调整补偿标准，对失地（失海）农民参加商业养老保险十分重要。

（三）合理设计失地（失海）农民商业养老保险险种

失地（失海）农民多种多样，按失地（失海）时间可分为早期失地（失海）农民、新失地（失海）农民和将失地（失海）农民；按年龄可分为年轻、中年和老年失地（失海）农民；按经济状况可分为有经济来源和保障的农民、有一定经济来源但保障程度低的农民以及基本无经济来源的农民；按劳动力状况可分为有技能的技术性劳动力、基本无技术的普通劳动力和基本失去劳动能力的农民等等。

养老保险制度应作为一种长效的、制度化的保障手段，而绝非权宜之计。因此应针对大连市失地（失海）农民的不同情况设计不同的险种：一是养老保险应该包括全部失地（失海）农民，特别是以前失地（失海）的农民，失地（失海）越早，补偿费越低，客观上已经使他们中的一部分人陷于贫困，除民政和社会救济之外，应通过养老保险，使其晚年生活有更好的保障。二是失地（失海）农民的进一步增加是不可避免的趋势，应预测到今后失地（失海）农民的相关情况，设计相应险种，以适应不断出现的失地（失海）农民的复杂情况。三是设计不同档次、不同缴费期限、不同缴费方式的养老险种。特别是对于年轻人，灵活度更应大些。四是根据不同人群的情况，可以探索把养老与医疗、意外等保险结合起来设计新险种，如设计团体年金养老保险、意外伤害+医疗保险组合保险或者养老+护理保险险种。