​所有的支出项目资金只增不减，资金分配的结构固化、僵化，缺少弹性的状态有望打破

《财经》记者 周哲/文

“支出结构固化”，这个听起来似乎很陌生的词，成为2月19日参加“优化财政支出存量结构”专题研讨会上各位财税专家和财政部官员口中的高频词。它指的是所有的支出项目资金只增不减，资金分配的结构固化、僵化，缺少弹性的状态。近日，该问题引发了业内的高度关注。

支出结构固化加剧财政风险

财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌介绍说，支出结构固化体现在四个方面，规模固化，分配渠道固化，动态地看固化在强化，央地结构差异反映出固化的体制问题。

从总体规模来看，基本支出和项目支出都只增不减，2011年到2016年数据显示，两者变化的曲线近似平行（见图1）。功能分配上，因为法定挂钩的因素，重点指出不仅存量无法撼动，增量也获得大头。部门层面看，13家部门预算，无论是基本支出还是项目支出在总数中占的份额基本稳定，呈明显固化格局（见图2、图3）。

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图1：2011年至2016年中央财政支出基本支出与项目支出变化

数据来源：中国财政科学研究院课题组报告《财政支出结构固化、加大财政风险》。下同。

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图2：2007年至2016年中央13部门基本支出相对变化情况

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图3：2007年至2016年中央13部门项目支出相对变化情况

规模固化之外，分配渠道也存在固化的情况。动态地看，历年重点支出的增速都高于财政增速，各部门的基本支出几乎是平行增长。

央地支出结构上看，中央预算单位的部门预算，基本支出和项目支出各占一半，但东部某地级市，基本支出与本级安排的项目支出比例大致是70:30（见图4），说明层级越低的政府，由于基本支出压力越来越大，项目支出能力越来越小，财政支出调节空间和弹性越小。

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图4：东部某地级市市本级财政支出机构变动趋势

上述无论从横向、纵向还是体制方面的固化，会带来什么后果？报告提醒，支出结构固化会加大财政收支矛盾和财政风险。

财政支出结构固化导致支出刚性增长与绩效下降，很多项目支出的安排流程，不是先论证项目再安排支出，而是先划分蛋糕保留份额，再去安排项目，形成存量资金或是资金无效、低效支出。叠加经济新常态下财政收入增速降档的因素，2010年到2016年，财政收入增速从21.3%锐减到4.5%，远超过GDP增速的降幅。因此财政收支矛盾加大，可能迫使财政赤字不断加大，财政风险加大。

在中国社会科学院经济研究所所长高培勇看来，这样的财政风险值得引起大家的警惕。2016年财政赤字率已经从2.3%提到3%，但高培勇提醒，这仅仅是计算了一般公共预算这一本账本中的赤字，实际上四本账本的“全口径赤字”数字绝不止于3%。

他解释称，有几个方面尚未纳入到3%的赤字率之中。一是2016年有4000亿的地方专项债；二是去年由国家发改委通过国开行发行的1.8万亿长期债券，虽然类似金融债，但是中央财政贴息90%；三是地方的置换债，当初发行的时候没有计入赤字，现在允许置换了，存量的指标即债务余额上有所体现，但是流量指标即每年的赤字却从没有计算过；四是PPP中地方政府资金来源，类似地方融资的债务规模。

“以此计算，赤字率绝不止于3%。我想从这个角度，提醒各位要特别注意财政风险问题。”高培勇称。

在《财经》记者提出“2017年的积极财政政策以及减税降费政策应由什么来支撑”时，高培勇回答称，最优的选择是期待重点支出脱钩真正落地，由此打开一个突破口，使得财政支出有一定的弹性。在此之前，次优的选择是守住3%名义赤字率这个心理防线不松口，如果确实有减税或者扩大支出的需求，可以通过实际赤字率，或者是全口径赤字率这个层面加以解决。“3%的名义赤字率不可随意突破，一旦突破就会越破越大，就收不住了。”高培勇对《财经》记者直言。

因此，支出结构固化这个顽疾必须强力突破，这是2017年实施积极财政政策、且保证财政风险可控的重要支撑。

重点支出挂钩已有所突破

上述报告指出，2012年七项重点支出法定挂钩占到财政支出的48%，是支出结构固化的重要原因。

对此，财政部政策研究室主任王卫星回应称，“经过财政部的努力，2016年年底已经解决了全部的重点支出挂钩的问题，中央改革办的决策程序已经走完了，剩下的需要一个法律的修改过程”。财政部预算司副司长吴海军补充，之后肯定会有文件出台，现在正在征求意见过程中。

但吴海军也澄清，不要把重点支出脱钩理解为要压低教育等支出，其实关键在于改变支出预算安排的模式。比如过去教育投入要占GDP的4%，财政资金支出的时候一下子算出这个数字，先给教育部门，至于有什么项目财政部不用管，教育部门拿着这一笔钱去找项目。脱钩之后，需要按照预算的规则走，首先是对教育等重点领域的需要进行评估，再综合财力的可能和绩效的评价，来具体确定给教育部门的资金。这对财政部门和具体业务部门都是工作的重大改进。

“调整支出结构非常地难，其中绩效评价是一个核心问题。绝不可能凭借某个人口头一句话就可以将一个项目的资金砍下来，唯有绩效评价才能对这样难的工作起到倒逼作用。”吴海军直言。