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杨华《县乡中国：县域治理现代化》

杨华《县乡中国：县域治理现代化》

很多年来，学术界和社会各界都流行一个看法，把国家治理中出现的一些问题，归咎于“人治”，而解决之道是“法治”。至少从县域治理的经验看，问题没那么简单。历史上的“人治”，与其说是依靠人去治理，还不如说是依“礼”而治，而“礼”源自儒家经典、社会情理，它实际上是另一种制度形态。在这个意义上，在基层治理中强调重视“人治”，并非完全没有道理。今天强调“法治”，强调发挥制度的功能，并不能代替人的主观能动性，也不能消灭社会情理在治理中的作用。如果制度健全了，但人的积极性没有了，也不可能有好的治理效果。事实上，我们今天还如此强调地方领导者的德行与素养，强调群众工作要动“情”，甚至把“德治”与自治、法治的结合当作乡村治理新体系的方向，恰恰说明“人治”还没有过时。

镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。

对于乡镇来说，只要选举顺利完成，其阶段性重要工作就完成了，至于谁当选对它来说都是一样的。无论是李姓富人当选，还是赵姓富人当选，最终都要听从基层政府的。这源于当地富人对政府都有所求。简单理解如下：

一是这些富人之所以要竞选村干部，一个重要的原因就是为了结交县乡干部，从而抬高他们在当地富人中的政治地位，延伸他们的关系网络，提高关系网络的质量。没有与基层干部搭上线，他们不过是普通的富人而已。

二是当前国家资源下乡力度很大，各种项目如雨后春笋一般进入农村，富人担任村干部更能够通过与政府的关系获得这些项目的建设资格，从而获取相应的利润。这几年，沿海某省规定村干部不准承包本村的工程项目，但可以承包镇域范围内其他的工程。担任村干部本来工资就不高，纯属奉献，乡镇为了调动村干部的积极性，也乐意将镇域范围的工程项目发包给村干部。

三是这些富人都有自己的企业，在税收、安全、消防等方面都不规范，他们与政府有关系就可以在这些方面有所便利。

四是村里“三资”等公共利益，主要包括山地、土地和建设用地等，在管理不规范的情况下，担任村干部可以通过各种手段将之纳入囊中。

基层政府早拿捏住了富人候选人的软肋，了解他们想得到什么，也清楚自己可以给予他们什么。那么，当他们当选之后，他们就会对基层政府俯首帖耳，听任使唤。富人们在项目落地、治理钉子户、打击上访户、实现村治秩序等方面，往往有奇招，给基层政府节省了大量的时间和精力。那么，基层干部自然乐见他们当选。无论哪个富人当选都如此，基层政府不需要刻意去挑选富人，就会放任他们贿选。

在基层，一次事故是偶然事件，属于工作“失误”造成，虽然引发了社会舆论，上面会启动调查和严肃追责，但辖区领导所承担的政治责任较小。当类似事故接连密集发生多起之后，社会关注度减弱，也表明该类事件具有普遍性，不再是一地一时的问题，政治影响也就变小。也就是说，板子打得最重的是一次事故后的第二、三起事故。

那么，关键问题就在于，在一次事故影响期内，哪里发生第二、三起类似事故？哪里发生了，哪里就要承担其所不能承担的“二次事件”的政治责任之重。谁都不想“二次事件”落到自己头上，那么谁都会竭尽全力地主动做工作预防事故发生，于是乎，许多事故隐患还真被排除了，许多安全事故还真给避免了。既然许多地方都防止住了“二次事件”，事故本身就不会普遍性地发生，也就真成了“小概率”事件。

防“二次事件”的心理及其机制，很大程度上解释了每次重大事故发生之后各地大张旗鼓大排查的现象，以及最近若干年基层安全管理成功的奥妙所在。但是，在一些乡镇，一年要进行十几次大排查，每发生一次大事故就要排查一次。事故发生频率越高，大排查越发仪式化。因此，防“二次事件”也付出了很大成本，还可能内卷。