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周飞舟《以利为利：财政关系与地方政府行为》

周飞舟《以利为利：财政关系与地方政府行为》

分税制和所得税分享改革对地方政府造成的压力迫使地方政府通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道。伴随迅速发展的城市化而兴起的“经营城市”的模式正与这种需求密切相关。

在改革开放前十五年的第一阶段，以乡镇企业为主要动力的工业化并没有对城市化造成压力，企业坐落于农村和小城镇地区，劳动力以“离土不离乡、进厂不进城”的农民为主，因此这个时期的工业化速度远高于城市化的速度，也可以说是城市化滞后于工业化。1994年是一个明显的分界点。1994年以前工业产值比重的年均增长速度是3.7%，而城镇人口比重的年均增长速度是0.6%；1994年以后，这两个比重的年均增长速度分别是-1.1%和1.3%，城市化的速度明显加快。这一方面与1994年开始推行的城镇住房制度改革、1998年出台的《土地管理法》有关，另一方面也与迅速发展的沿海外向型经济有关。这都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。由于大部分外向型经济位于东部沿海地区，所以在这些地区城市化发展得最为迅速，政府“经营城市”的发展模式也最为突出。要经营城市，就要大兴土木；要大兴土木，则需要大量新增的建设用地。在这个宏观背景下，土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。

按照《土地管理法》的规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，供应日益紧缺的城市建设用地，并且征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格。地方政府低价征收农业用地，进行平整、开发后，可以招拍挂等形式在土地二级市场上出让。在东部沿海地区，地方政府通过这个过程迅速积累了规模巨大的土地出让收入。利用大规模的土地出让收入和已征收的大量城市建设用地，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款来投入城市建设。这样以来，土地收入——银行贷款——城市建设——征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象，也为地方政府带来了滚滚财源。

这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收入之外，还包括城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的预算财政收入，这些收入全部属于地方收入，无需与中央政府共享。所以说，随着城市化的迅速发展，地方政府的预算收入和非预算资金（土地收入）呈现出双双平行的增长态势。因此，新世纪激烈的城市化过程是与地方政府“经营城市”、“经营土地”的行为取向密不可分的。在此过程中，地方政府形成了推动地方经济和财政收入双双增长的新发展模式。

——《第四章 分税制改革及其影响》

2004年，中央政府推出了更加雄心勃勃的改革计划，决定自2004年起逐年降低农业税的税率，在五年左右的时间里彻底取消农业税。对于由此带来的地方财政的缺口，采用与税费改革相似的办法进行转移支付补助。地方政府对此政策的响应十分热烈，到2004年底，除五个省份以外，其他所有地区都宣布将在2005年底就彻底取消农业税。至此为止，税费改革及农业税取消政策在理论上彻底将农业负担一降而为零。从国家和农民的关系上讲，这个改革的确具有革命性的意义。在中国历史上，农民第一次可以合法地不再缴纳“皇粮国税”，从而也有希望摆脱地方官吏的摊派和盘剥。

从表面上看，税费改革的主角是两个，即中央政府和农民。中央政府付出了巨大的财政资金来补偿因为改革带来的财政缺口，农民则直接从中受益。但从改革的执行和后果来看，真正的主角是地方政府。虽然按照改革的设计，地方政府能够维持改革前的财政收支状况，但在实际过程中，农村地方政府，尤其是县乡村三级政府和组织却受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚。

首先是乡镇政府的职能和角色开始受到普遍的质疑。作为五级政府中最低的一级，乡镇政府在改革前的实际职能被概括为“三要政府”，即“要钱、要粮、要命”，分别是收取税费、定购粮和开展计划生育。定购粮自90年代后期已经基本名存实亡，而计划生育工作也随着社会发展和人口素质的提高变得不那么困难，最困难的“要钱”任务则被税费改革一举取消。在这种形势下，有学者和政策研究人员提出应该取消乡镇一级政府，或者将其作为县级政府的派出机构。

其次，中央和地方基层政府的关系、尤其是县乡村的关系正在发生深刻的变化。税费改革以前，基层政府的财政主要依靠地方税收（包括地方的工商税收和农业税收）、各种摊派和收费。对于大部分中西部地区的农村而言，收入结构的特点是费大于税、农业税大于工商税；而改革取消了农村收费和农业税之后，这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付补助。这些补助不但包括税费改革转移支付和农业税降低转移支付，还包括越来越多的名目繁复、数量巨大的专项补助。改革伴随着巨大的财政资金由中央向中西部的地方流动的开始。用政策语言来说，税费改革是“公共财政反哺农村”的开始。

从改革的设计和初衷来看，两个目的是非常明显的。一个是减轻和彻底取消农民负担，另一个是逐步在农村建立公共服务和公共事业体系，即不是靠向农民收钱、而是由政府的公共财政体系来负担地方的公共建设。但是执行的任务非常艰巨：一是要保证农民负担不再反弹，避免所谓的“黄宗羲定律”；二是要建立有效、公平的公共服务体系。这两个任务的成败却主要取决于位于中央和农民中间的地方政府。更直接而言，取决于地方政府财政收支的状况和财政体系的运行效率。也就是说，税费改革表面看来是国家与农民关系的调整，而实质上改革的关键却在于中央和地方关系的调整。因此，理解新型的国家—农民关系的关键在于我们对地方政府行为的理解。

——《第七章 基层政权的“悬浮”状态》

“专项转移支付”与“专项资金”是两个不同的概念。与专项转移支付相比，“专项资金”的范围更宽泛一些。严格来说，专项转移支付是一种“转移”资金(Transfers)，中间级别的政府起到的只是传达、转移的作用，而专项资金则是指在用途或者其他方面受到上级规定所限制的资金。在多级别的政府中，每一级政府都可能设立一些专项资金向下拨付，其来源并不一定就是这级政府接受的来自上级的转移支付。有些专项资金并不是通过“专项转移支付”的途径下达的，最终也不会包括在“专项转移支付”资金的统计范围之内。所以，“专项资金”的范围比“专项转移支付”资金要大得多。

专项资金是中央政府为了实施其宏观政策目标以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的，它在加强中央政府调控地方政府行为、优化地方财政预算支出结构、引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业方面，具有一般性转移支付无可替代的作用。如果按照专项资金用途进行分类，我们会看到这项资金本身就是一个小型的财政体系，其支出科目几乎完全与预算科目相同。既有对各项“事业费”的补助，也包括了基本建设资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用、支援农业生产等项目。

——《第八章 财政资金的“专项化”》

“以县为主”之所以能够保证教师工资的足额发放，主要由于两个方面的原因。一个是部分“挤占”了乡镇财政的“水分收入”，这部分“收入”如果是由乡财政来发，只能用于“空转”或者“还债”，是无法用来发工资的，另一个原因在于利用了税费改革导致的县级财政收入中农业税的增加。而农业税之所以能够增加，是由于“并费入税”，实际上是将原来乡镇政府的一部分收费算在其中。所以说，解决教师工资拖欠问题，并不是县财政拿出了另外的财力，也并非由于上级增加的转移支付，而是属于“羊毛出在羊身上”，实际上是将一部分乡镇财政的“虚假收入”和一部分改革前的乡镇收费集中上来，统一发放了教师工资，直接由县财政将工资付到教师个人的银行账户之上，一举解决了教师工资拖欠问题。从财政资金运行的意义上说，这实际上就是将一部分财政资金通过由县财政设立了一笔统一、直接发放的“工资专项资金”，绕过了乡财政，但是有意思的是，这笔资金的真正来源还是乡财政。这种根据支出用途、利用上级财政直接以类似于专项资金的支配方式使用财政资金的方式，正是此后各类财政资金“专项化”的滥觞。

至此，税费改革和“以县为主”的关系就更加明确了：税费改革不但促进了“以县为主”体制的实行，而且也能够保证县级财政有比较足够的财力来发放教师工资。换句话说，“以县为主”紧跟在税费改革之后实行，实际上是把税费改革带来的县级财政增收给了教育。

总结以上的分析，我们可以看出，正是税费改革导致的农业税增收和县乡财政体制的调整是实行“以县为主”教育体制的关键。假如没有税费改革，将教师工资上划到县就必然还要挤掉部分县级其他部门或建设的支出。总的来说，“以县为主”既通过上划到县改变了县乡财政的支出结构，保证了教师工资及时发放，又因为税费改革使得县乡财政收入总量增加，从而能够保证县财政不因为上划工资支出而捉襟见肘。

——《第十章 专项资金在基层：农村义务教育》

本书是从财政的角度入手，对中央—地方关系和地方政府的行为模式进行的一个探索性研究，力图对中国改革开放以来的发展历程作出一个反思。从宏观上看，中央—地方关系虽然并没有从根本上超越新中国成立以来的“收权——放权”模式，但是也发生了巨大的变化。其中的变与不变是我们理解经济增长、社会稳定和社会不平等的关键所在。

在中央—地方关系的体制变动中，最为关键的内容就是中央政府一方面通过建立市场经济激发了社会的经济活力，另一方面通过“财政包干制”确立了地方政府相对独立的利益主体的地位，激发了地方政府全力追求地方经济发展和财政收入的动力。这种体制变动在很大程度上可以解释中国长达三十年的高速经济增长和国力逐步强盛的过程，也是学术界许多学者的共识。但是，如果我们细致考察地方政府的行为，就会发现，地方经济的高速增长在很多方面却是由于权力控制和垄断而非全力放权的结果，这是中国经济中非常令人困惑的现象。

20世纪80年代，中国经济的活力来自于繁荣的乡镇企业，90年代的活力来自于国有企业的产权改革和私有企业、外资企业的发展，在新世纪，经济增长最为重要的动力来自外向型经济和国内外的投资拉动。在这三个阶段中，地方政府的行为模式是关键。“财政包干制”为政府大力兴办企业提供了强劲的推动力，从大办乡镇企业到乡镇企业转制、国有企业的私有化都可以从财政体制的变化上进行理解，这也是本书第一部分所讨论的主要内容。在新世纪，围绕土地展开的从工业化到城市化的新发展模式更是地方政府垄断土地征用、开发和出让的结果。在这个过程中，最令人印象深刻的并非市场的自由化，而是政府的公司化行为和谋利倾向。而地方政府之所以具备如此巨大的掌控、动员能力和如此高的效率，其根源仍然是改革前的政治体制。这是中央—地方关系中不变的方面。

地方政府的“公司化”指的是地方政府像规模巨大的公司一样以追求利益和效率为主要目标，其具体的表现就是本书所说的“财政锦标赛”。以行政甚至政治为手段，在市场经济中去追求自身利益是这个现象的本质。

地方政府的公司化，不仅表现在其具有像“公司”一样明确的目标，而且还表现在具有像“公司”一样的运作效率。只要领导做出了决策，地方政府动员、指挥、落实和执行的能力比一般的公司有过之而无不及。这是因为政府不但可以运用财政手段来实施激励和奖惩，还可以运用行政甚至是“政治”动员来调动其辖区内的所有资源为其决策服务。在“公共利益”或者“公共服务”的目标之下，市场是“失灵”的；而在“政治任务”的名义之下，即使是市场和非政府力量也要为其让路，并为其服务。将经济增长“政治化”正是地方政府提高运作效率的不二法门。

这种情形在当代的地方政治中屡见不鲜，回顾历史也是似曾相识。这与改革前“运动式”的动员模式并无本质上的区别，唯一的差别就是当代“运动式”动员的目标大多是经济发展。在一些非经济目标的动员中，如扫黄打黑、举办盛会等，我们可以更加清楚地看到“运动式动员”的影子。一般而言，这种模式有以下几个鲜明的特点。

首先，以层层加码、不计成本的目标为主要导向。在一般的公司中，公司目标的实现要以成本核算为基本前提，“赔本的买卖”公司是从来不做的。但是地方政府几乎没有这方面的限制。一个目标一旦被“政治化”，就意味着不计成本、不计代价也要全力以赴去完成。我们常常听到的说法叫作“算政治账”。“政治账”的逻辑与经济账全然不同。一算政治账，通常意味着在经济上就是“赔本的买卖”。在政治的层级体系中，一个目标一旦被“政治化”，就会被下级政府层层加码。所谓“上有所好，下必甚焉”，“楚王好细腰，宫中皆饿死”，有人将这种层层加码的现象称之为“细腰逻辑”，不但生动概括出了这种现象的特点，也指出了这种不计成本的层层加码所容易带来的负面后果。

其次，以全体动员、全民动员为基本的执行方式。公司的组织结构是一种比较典型的科层制结构，各个部门分工明确，易于问责。政府的内部组织结构与此类似。但是，在政治化了的目标面前，科层制运作的一些基本原则统统被打破。政府会围绕此目标成立专门的“领导小组”，由一把手或者二把手亲自挂帅，其成员来自各个相关职能部门的领导。这种领导小组一旦展开工作，政府所能够掌控的各种资源都会被调动起来，各部门的日常工作程序都要为此让路，这就是“全体动员”的方式。如果有必要，动员的方式会向下延及基层民众，变成“全民动员”为实现此目标而奋斗。

再次，以检查评比、奖励惩罚为主要的激励手段。奖励先进、惩罚后进是所有组织结构中重要的激励手段，在公司的治理结构中，对绩效和努力程度的评估效率是公司运作效率关键的保证。在地方政府实现政治化目标的过程中，这种手段常常被运用到极端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目标，除了会承受经济上的处罚之外，其晋升之路也就是“政治生命”也会受到极大的影响。当前地方政府中盛行的“目标管理责任制”和“一票否决制”就是这种手段最主要的表现形式。将激励手段极端化，一方面当然会造就上下同心的团结局面和令人敬佩的运作效率，另一方面也会制造出大量的浮夸风和隐瞒风。在政治目标和“一票否决”面前，完不成任务的最好策略就是浮夸和造假，对付各种意外事故的最好策略就是隐瞒。虽然全党全国都认识到这两种风气的危害性，但是它们却始终如影随形地伴随着地方政治。

明白了上述的运作逻辑，我们就能看到地方政府实际上比一般的公司更加“公司化”：它一旦确立了明确的行动目标，就能够在短时期内发挥出极高的运作效率、体现出极高的实现目标的能力。改革开放前后，政府的行动目标发生了由政治目标向“政绩”目标的转变。改革开放前，地方政府的运作目标在于响应中央发出的一次次的“政治运动”，而改革开放后，地方政府的首要目标在于出“政绩”，要达到这个目标，在当前的市场经济环境之下，首当其冲的任务就是要扩大地方财力。所谓分权，只是将政绩目标层层向下承包而已。为了实现目标，地方政府虽然各显其能，但是无论大江南北还是沿海内陆，地方政府的运作逻辑却表现出惊人的一致性。

地方政府在财政收入和经济增长方面展开的竞赛给中国政治和社会带来了巨大的影响。根据本书的研究，表现在以下几个方面，下面分别加以总结。

中央对地方的逐步失控

1994年的分税制改革是一次将地方财政收入集中到中央的改革，至少从收入分配上说，是这一次财政集权的改革。虽然地方的支出份额并没有减少，但是在地方支出中，有相当巨大的部分变成了由中央分配的转移支付。在当前中国中西部地区的大部分县市，中央转移支付占地方支出的比重已经超过50%。在转移支付中，专项转移支付一直占有相当大的比重。这种体制看上去无疑是一种相当集权的体制，因为在大量的专项转移支付之下，地方支出的结构会受到中央意志的影响。但是，从本书的分析来看，地方政府的行为却越来越具有自主性。中央推行的公共财政和公共服务的计划并没有有效地到达和覆盖农村基层社会，弱势群体得不到有效的教育、医疗服务；同时，地方政府以土地、财政、金融相结合的发展态势愈演愈烈，中央政府对土地、房地产的调控措施也一再失效。虽然中央政府仍然在人事、军事上保持着对地方政府的控制，但是在地方经济和财政上，中央政策已经难以得到有效的执行。

这种看似矛盾的局面正是“以利为利”的财政锦标赛的必然结果。在各级政府以生财、聚财为主要目标的局面下，各级政府力图在中央控制比较严格的预算收入之外开辟新的生财之道。在这个过程中，中央政府不断推出各种预算、国库管理制度的改革，试图促进预算的规范化和透明化。在财政部，全国各级政府财政供养人员的工资开支以及身份资料都能够直接掌握；对于各类专项收入，通过中央以及条条部门的审计系统以及建立健全严格的项目管理制度，这些专项资金都得到了形式上比较完善的管理。但是，这些严格管理恰恰使得地方政府将这些收入视为“不好花”的钱。一笔预算外的收费，一旦纳入预算内进行管理，地方政府对其支配的自由度便大为减小；争取来的项目资金，地方政府往往需要将这些钱纳入另外的项目盘子进行统筹使用，或者“一女多嫁”，即用一个项目申请多笔资金，或者将一个项目的资金用于多个项目，但这些行为都是审计制度所不允许的。为了扩大对于财政资金的支出和处置权限，地方政府最好的策略就是去制造更多的预算外收入。所以说，财权集中的结果并非地方贯彻中央的意志，而是地方自己去生财。从政府行为的意义上来说，集权和规范管理恰恰在一定程度上“驱赶”地方政府去开辟新的生财之道，这是我们理解新世纪土地财政和土地金融的体制原因。

市场经济的发展、工业化和城市化恰恰为地方政府开辟生财之道创造了条件。市场经济创造了大量的“体制外资源”，地方政府可以通过聚敛、攫取这些资源来增加自己的财政收入，这正是我在本书最后一部分展现的过程。事实上，对于有着大量土地收入和撬动了大批金融资金的地方政府来说，中央的财政集权不但没有有效地控制地方政府的行为，反而在一定程度上造成了“失控”的局面”。

农村基层政权的空壳化和政权的“悬浮”状态

作为最基层的乡镇政府，在中央—地方关系的调整中受到了巨大的影响。随着税费改革和“以县为主”改革的进行，县域内的大部分财力都集中到县财政，乡镇政府的财权和事权都大为缩减。同时，大量的中央转移支付在到达县级之后，也很难再通过乡镇财政往下分配，这就是我所说的乡镇政权的空壳化。

从本书的分析中我们可以看到，县级财政在掌握了大部分财权之后，主要是通过县职能部门而非乡镇财政来分配财力，试图以各种职能部门为主体来向农村地区提供公共服务，县教育局、水利局、交通局、农业局等等部门成了农村公共产品提供的主体单位，大部分资金以“专项”或者“项目”资金的形式进入分配渠道，很多资金“绕开”了乡镇财政，这是我在书中提到的财政资金专项化过程中基层政府间关系发生的重要变化。

从表面上看，财政资金的专项化无疑是提高了财政资金的使用效率，当然也会提高农村服务的效率，但是实际的结果并不是这样。其中的关键在于县级的职能部门难以直接面对广大的村庄和众多的百姓，不像乡镇政府那样熟悉其辖区内的乡土人情。虽然乡镇政府的官员容易出现挪用、贪污、欠债等种种不规范的行为，但是在另一方面，他们也会在一定程度上照顾到乡村中那些真正急迫的或重要的公共服务需求。没有乡镇政府的参与，乡村和县政府的职能部门间不但会出现很高的信息和沟通成本，县财政的资金也实际上难以真正地下达基层。所以说，虽然县级财政有大量的转移支付，而且许多县财政也有大量的自身收入，但是这些资金很容易滞留在县城一级，用于县城的建设和对县城居民的服务。我们到处可以看到繁华热闹的县城和凋敝冷清的村庄，这种鲜明的对比正是农村基层政权脱离农民，进入“悬浮”状态的明证。

大兴土木的城市化

地方政府展开的“财政锦标赛”严重扭曲了政府行为。政府与公司不同，不能以盈利最大化为其主要目标。政府的目标具有多重性和模糊性。地方政府不但应该关注一个地区的经济增长，更加应该关注这个地区的收入分配，应该关注“增长是谁的增长”，谁会在增长中受益，谁会在增长中受损。地方政府不但应该关注一个地区内的财政收入，更加应该关注这些公共收入如何被用于公共目的，如何公平地覆盖了地区内的大部分民众。地方政府不但应该关注修了多少路，盖了多少学校、医院，更加应该关注教育和医疗服务的质量、教育和医疗服务的公平性。政府面对的挑战在于，这些“更加应该关注”的事情恰恰是难以测量、难以检查评比、难以在短期内见效的事情，也就是说，这些“更加应该关注”的事情恰恰是难以当作“政绩”、难以作为政府的短期目标的事情。当前政治改革的一个目标是如何科学地量化“政绩”，如何使得政绩考核中包含更多的民生内容。但是悖论在于，那些能够被“量化”的政绩恰恰难以包含最重要的民生内容。强调政绩考核或者是“科学的政绩考核”，都只能使地方政府在追逐政绩的道路上越走越远。再者，效率并不一定是衡量好政府坏政府的首要标准。政府应该有效率，但有效率的政府不一定是个好政府。政府应该首先追求决策的正确性和科学性，而高效率对此并无多大的帮助。由此看来，当前以“大兴土木”的城市为首要目标的地方政府无疑是走上了一条偏执的道路，其效率越高，偏执便越严重。

本书的研究表明，地方政府的这种行为偏执并不是由官员的个人意志所导致的，而是政府间财政关系的一系列变化所带来的结果。这些关系的变化，在工业化、市场化迅速发展的背景下，造就了一种将土地、财政和金融结合在一起的“三位一体”的发展模式。这种模式一方面造就了持续不断的地方经济的高增长和城市繁荣，另一方面也在累积着巨大的金融风险和社会风险。这些风险会带来什么样的后果，则超出了本书的研究范围，有待于未来的观察和研究。

对于政府来说，财政是有所作为的关键，没有钱，什么事情也办不成。但是政府财政既非政治目的，也非立国之本。孔子说：“放于利而行，多怨。”曾子说：“国不以利为利，以义为利也。”孟子说：“上下交征利，而国危矣。”往圣先贤的教诲可以作为本书的结语。

——《第十五章 结论》