国企改革背景下的平台集团企业子公司分类探析

文/褚昭华

国企改革之于国企的分类和考核，实际是一个时序性的事件。必须先进行分类，再进行考核。我们此次研究的对象为平台集团企业对子公司的分类考核。事实上是对上级监管机构考核国企的一个传承。由于对国企进行了重新分类、指明监管方向，因此作为国企的平台集团企业，其自身内部和对所属子公司也势必进行相应的变革。本文主要以国企分类为起点，分析国企分类给平台集团企业如何对子公司进行分类带来的借鉴意义及子公司现行的分类办法实例。

一、三个层面的三类考核

分类之初，让我们先来厘清分类考核涉及的三个层面和三类考核。三个层面中第一个层面是国企的监管机构，第二个层面是国企，第三个层面是国企下的子公司；而三类考核指的是国企监管机构对国企的考核（即第一层面对第二层面的考核），平台集团企业自身的考核和对子公司的考核（即第二层面自身和第二层面对第三层面的考核）。监管机构对国企的分类以及考核的重点势必会影响第二和第三类考核。而考核之初，必须对企业进行正确的分类。

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二、国企改革背景下的国企分类方式

对于国企的分类方式，国资委早在1998年就正式开始着手研究国企分类的课题，十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要准确界定不同国有企业功能，这是在最高层面首次提出要准确界定不同国有企业功能。之后又进一步出台了一系列关于国企的分类和监管措施，提出监管部门或将按照功能把现有国企划分为四类的思路：第一类是纯公益类企业，包括军工、粮盐等国企，它们的主要目的是服务社会；第二类是纯市场类企业，包括汽车、电子等国企，它们的主要目的是盈利；介于这二者之间又可分为两类，一类以公益为主、市场为辅，如石油、电信等企业，另一类则是以市场为主、公益为辅。《决定》同时提出“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，作为国资改革的重头戏之一，这两类公司的设立或重组也给国企分类提出了新的思路。

另外，以上海为代表的国企分类在全国各地也被广泛采纳，按“上海国资国企改革20条”所述，上海国企将分为三类：竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益；功能性企业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，引入社会评价。

作为地方政府投融资平台的平台集团企业，其本身肩负着很多政策性的功能。而下属的子公司涉及的行业广泛（涵盖房地产、金融、基建、交通、餐饮等），企业所有制形式多样（如全民所有制、公司制等），其分类方式也没有统一的规定。

三、平台集团企业子公司的分类及实例

虽然各地国资委对于下属国企分类政策中并没有涉及到投融资平台对于子公司分类监管的问题，但作为集团的平台总部，从战略、集团管控的角度考虑，都需要对子公司进行科学的分类监管。下面简单介绍一下平台集团企业对于子公司考核分类的现状：

（一）以战略地位进行分类

在平台集团化发展的较早阶段，某些平台基于国资监管单位对平台集团企业的考核指标直接进行分解，分解依据则是各子公司在集团企业的战略地位的重要性，将子公司简单分为A/B/C三类，战略地位重要的子公司，相应的考指标偏重。某些子公司再加入一些子公司的行业特殊指标。这种分类办法虽然站在战略重要程度的高度考虑，也相应结合了子公司的特性，但不能直观分类反映考核重点。

（二）在业务版块上进行分类

某些平台集团企业根据业务属性和经营范围将下属子公司分为几大板块，例如基建板块、公共服务板块、地产板块、金融板块等等，这样的分法会很少考虑到各个板块中子公司所承担的政府任务和市场经营任务的属性区分（例如某城投公司A下属地产子公司B，业务范围既涉及经营性一般商品房开发建设业务，又涉及政府指令性的保障房、廉租房建设，这便导致了B公司功能定位不清，经营目标模糊，考核无所适从，最终徘徊于“市场性”和“政府性”之间，迷失了自我。

（三）按照经营性质进行分类

以南京交通集团为例，其下属子公司涉及路桥隧、公交、铁路及综合枢纽投资开发、土地开发、物流、汽车销售等。为了厘清各产业的分类便于考核，同时响应南京国资委第二轮深化改革的实施方案建议，将所属子公司划分为三类：竞争类、功能类和公共服务类企业。其主要区别在于是否以盈利性为考核标准。

相较以上三种分类方法，南京卓远认为，按照经营性质的分类可以最贴切的满足对子公司进行考核的需求。其一，这种分类方式是监管机构对国企分类思路的一种延续，其二，以经营性质分类，可以有效的区分子公司的考核目标重点，实现有的放矢的设置考核指标。国企分类必须与监管和考核的目的相一致，这样才能体现出分类的意义。

对于需要承担一部分政府指令性任务的国有企业，单纯从“管企业”到“管资本”还是“管资本与管人和管事相结合”还有待考量，由于这类企业的资产不完全以盈利为目的，因此，不能作为资本来使其增值，只能作为资产来监管。要本着合理配置，有效利用，实现社会公共目标的原则，同时，考核不应以利润多少为目标，而是成本控制水平和公众满意度。

对于竞争性国有企业，则必须是“以管资本为主”，减少政府对其日常经营的干预，尽最大可能对其放松管制，同时，考核的核心应是价值管理，在合法合规经营的前提下，只需考虑国有资本收益而不必太在意采取何种方式实现这种收益。

以上是对平台集团企业下属子公司分类的一种定性方式的比较，下文主要从子公司经营难度系数的划分和考核指标的选取两个定量角度，对子公司分类后如何考核进行更加深入的探讨分析。

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