文/宗文

　　近日发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

　　户籍改革，特大城市是最大的难点。由于人口膨胀，而城市承载能力未能同步提高，许多特大城市面临交通拥堵、空气污染、住房紧张等“城市病”。新型城镇化规划要求采取积分制等方式设置阶梯式落户通道，是首次在国家层面为特大城市的人口问题正式提出了解决方案。

　　中国户籍专家、户口网创始人余梁说，积分入户不仅对城市发展有利，还能解决外来务工人员的后顾之忧，让他们有归属感。

　　并非全新事物

　　“积分入户”并非全新事物，深圳、广州、上海作为特大城市，早已在“积分入户”上进行试点探索，2011年，广州、深圳先后全面开展积分入户工作，如在广州积分的八项申请条件中，“在广州市正常缴纳社保并达到一年以上”、“初中毕业及以上学历”两项。而深圳积分入户去年也取消了学历限制，此外一旦申请者获得过一定级别的技能大赛奖项、取得发明专利以及参加义工、义务献血等社会服务，都可以获得相应的积分奖励。上海的“积分入户”政策则较严，有着学历、纳税等多种门槛。

　　得承认，上广深三地的政策，尽管也不完美，甚至有着种种争议，可其毕竟在铁板一块的户籍制度管理上，开了一个小小的口子，让漂在这些城市的外来人口，看到融入城市、安家落户的希望。

　　盘古智库城镇化首席研究员易鹏介绍，目前，上海、广州、天津等特大城市都已经开始采取积分落户制来控制户籍人口增长，北京还没有实行。此次规划中明确“特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏”，意味着北京也可能会实施积分落户制，但是“尺度会比较严格，指标也不会很多”。

　　“外来人口占北京总就业人口的一半以上，没有这些外来人口北京也很难有效发展，一味拒绝也不是好事，况且也拒绝不了。北京正处在重大功能调整和产业调整阶段，有的产业需要发展，有的则需要抑制，在这种情况下如果出台明确性的外来人口落户政策，是很有价值的。”北京市社科院副院长赵弘表示。

　　成都探索

　　而相比上广深，更多特大城市在户籍改革上则略显保守。有关专家认为，更多特大城市理当借鉴上广深的经验，把“积分入户”尽快变成现实。

　　据了解，武汉今年将加快户籍制度改革，并酝酿借鉴外地经验，采取落户“积分制”。该市日前举行的政府常务会议透露了上述信息。

　　武汉在全国大城市中落户政策较为宽松。据不完全统计，外地居民来武汉落户的渠道有10多种，其中包括外地居民购房（需符合一定标准），夫妻、子女、父母前来投靠，大学毕业生在武汉就业，科技人员家属随迁，外地来武汉兴办私营企业业主、家属或业务骨干申请等都可申办武汉户口。

　　“成都也应该在中心城区推行入户管理制度。”今年成都市两会期间，成都市政协委员何立新提交的建议即为：《关于实施外来人口积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》。

　　何立新说，成都作为特大城市，目前入户的门槛比较宽松，包括购房入户、学历入户、居住期满入户等，其中购房入户比重最大，最多的时候占到三分之二以上。他说，对现有入户政策的改革调整需要预判，“比如积分入户口子打开后，其他的入户方式门槛就应提高一些。总体还是要控制特大城市中心人口规模。保证人才留下来。”

　　“采取积分制落户，目前成都市正着手调研。”成都市统筹委有关人士表示，目前还没有积分制落户的时间表，初步方案也尚未出来。

　　进步还是倒退？

　　特大城市“积分落户制”，进步还是倒退？

　　网友“奥利维埃”认为，确实是一种进步。可以说，目前要想在北京等这些大城市里落户，还是比较难的，但总得有一个合理而有效的方式来规划，让外地人有落户北京的可能性。通过一些指标的考量，进行积分落户，这至少是一种公平竞争的方式。其实这种落户的方式或制度设计，更多的是从经济或市场角度来考量。通过市场来调节大都市比较稀缺的落户资源，比如著名经济学家厉以宁曾提出，“积分入户”适用于大都市，方便城市需要的技术工人等抢手人群落户。

　　网友“巴别塔之犬”认为，积分落户制值得推广，毕竟大城市现在人口过于密集，一味地涌入对于城市来说毫无好处，毕竟一个城市的容量有限，这个时候，限制人口非常有必要。积分落户能对人口起到调节作用，又不会直接关闭户籍的大门。

　　推行“积分入户”，必须公平为先，不唯学历论，也不仅仅以购房入户或者纳税贡献等为经济指标，来作为入户的主要标准，而是更为注重入户申请者在各方面的均衡性，让各有所长的人都有机会一圆入户梦。积分入户的政策口径，也不应是一成不变的，应当根据城市公共资源和公共服务的改善情况，及时进行调整，积极回应民众诉求。

　　分析人士吴俊刚就认为，这一政策的出台经过了认真调研、充分论证，可行性和操作性都非常强，但是，也存在一些不足。比如：相比大批量的农民工群体，入户城镇的总量规模控制较严，数量太少。还有，限制了学历、养老保险等条件，对大部分低学历、未参保的农民工来说稍显苛刻。此外，落户的地方限于一些偏远区县，而中心城市仍未放开，仍存在工作、居住点距离较远等问题。所以，进一步完善制度顶层设计，减少一些“硬杠杠”，如此，农民工才能走进城市的“春天里”。

　　有很大阻力

　　积分入户政策是特大城市管理者必须去挑战的命题。如何将以往在户籍政策改革探索上所取得的经验教训，转化为未来积分入户深化改革的制度基础，如何进一步满足外来人口扎根的急切诉求，同时与相对有限的城市容量、滞后的公共资源之间，通过渐进式改革达成两者之间的动态平衡，都需要特大城市的管理者为之付出努力。所有朝向这个目标的变革努力和程序修正，都是值得鼓励的。

　　归根到底，这是一个朝向活力与自由，朝向平等与平权的进步之旅和文明之旅。在户籍改革所涉及的所有经济社会领域，作为外来人口集中的北上广深，其探索都在折射着中国社会艰难却可贵的嬗变与进步。

　　按指标落户的政策无疑是特大城市就业市场的一大非市场因素。很多单位其他“软硬件”未必足够吸引人，只因为有户口指标，就有可能吸引很多毕业生前来求职。户口背后是各项福利，毕业生作出有利于己的选择，无可厚非。要质疑的就是这种无奈选择带来的后期隐患。

　　首先是一些单位可能招来了人，留不住人心，合同期一满就有年轻职工辞职的现象普遍存在。另一方面，也有用人单位恃户口为金字招牌，不怕揽不来优秀人才，但在招来人后疏于激发新人潜能，也没有能力在薪酬、软环境方面有措施。

　　因此，积分落户最大的意义在于，就业市场中各用人单位能够享受平等的主体待遇，求职者也能够按能力取得落户资格，不再为一些非市场因素所困扰。

　　当然，这个看上去很好的措施实施起来有很大阻力。首先是一些传统上能够获得落户指标的企业，是否能够割舍这块吸引人的诱饵。如在北京，他们恰恰是人们口中所说的“体制内”国企、事业单位，所能够动用的权力资源不容小觑，有能力让积分落户制朝符合自身利益方向产生。

　　另外，积分落户能否实现用人单位的彻底平等，也要打上一个问号。实施非本地生源应届毕业生积分落户制多年的上海，也不是所有单位能够协助新人实现落户，如果以“人事代理”等方式入职，就可能面临分数再高也无法落户的困局。

　　此外，怎么样制定一个合理的积分标准，恐怕是横亘在决策者眼前更直接的问题。在严格控制特大城市人口规模的背景下，吸引什么样的人进城实际上就是一项宏观调控政策。

　　有关城市在制定标准时，向符合自己优先发展产业的从业者抛去绣球，现在看来无可厚非。可是，一些生硬的标准也容易让造假者有利可图，如某些城市在设置积分标准时，将是否拥有专利证书、是否创办过企业列入其中，这些标准容易催生“曲线救国”的灰色产业。一些人花钱满足一些指标要求，就扰乱了原本很美好的积分落户制了。