本报记者 殷高峰

　　《条例》对破坏秦岭生态环境的行为设定了公益诉讼制度，使秦岭生态环境保护救济途径得到了有效拓展。

　　经陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议表决通过，《西安市秦岭生态环境保护条例》将于10月1日起正式实施。

　　这是一座具有3000多年建城史的城市，为了保护哺育她的一座四亿年的父亲山而立的法规。西安秦岭生态环境保护，至此进入“法治”时代。

　　为一座山而立一部法，在很多人看来，可以说是意义深远。

　　 “作为西安市秦岭生态保护的‘尚方宝剑’，《西安市秦岭生态环境保护条例》（以下简称《条例》）历时一年多时间、20余次、四上四下大的修改，经面向社会广泛征求意见后，终成正果。这是集体智慧的结晶，也是《陕西省秦岭生态环境保护条例》的继承和发展、补充和完善。”谈到《条例》，夏仁朝这样评价。夏仁朝现在的身份是西安市秦岭办专家级顾问，他更为人所知的身份是西安市人大常委会原副主任。

　　保护为主

　　众所周知，秦岭是中国南北气候、地理分界线，长江、黄河水系的分水岭，又是国家天然的生态屏障和西安市主要的水源地。“保护秦岭西安段生态环境，对于进一步保护生物多样性、涵养水源、保护历史文化遗存，推动西安市经济社会可持续发展意义重大。”西安市秦岭办相关负责人表示。

　　多年来，一系列生态环境保护法律法规的颁布，特别是2008年3月1日《陕西省秦岭生态环境保护条例》的实施，有力地促进了西安市秦岭生态环境保护工作，有效地维护了秦岭生态环境安全。

　　 “但目前秦岭西安段生态环境保护形势严峻，依然存在不少问题。”上述人士表示，乱搭乱建、乱排乱放、乱采滥挖、乱砍滥伐现象不时出现，各类影响生态环境的开发建设活动屡禁不止。

　　同时，有关区县及部门在保护秦岭生态环境工作中，职责不清，权责不明，体制不顺，执法弹性大，缺乏合力。

　　“此外，一些现行的法律法规条文界定不明，过于宽泛，缺乏可操作性，执法工作薄弱，使各类破坏生态环境活动有加剧之势。”西安市秦岭办相关人士表示，这些问题的存在，致使秦岭生态环境保护乏力，影响西安市建设国际化大都市目标的实现。

　　“因此，很有必要结合秦岭西安段实际，突出特色，不断创新，制定更具操作性的地方性法规，规范各类开发利用行为，以更有效地保护秦岭生态环境。”上述人士称。

　　在秦岭生态环境保护上，与《陕西省秦岭生态环境保护条例》提出的“坚持统筹规划、保护优先、科学利用、严格管理的原则”不同，此次出台的《条例》进一步提出了“坚持统筹规划、保护为主、科学利用、限制开发、恢复治理、生态补偿的原则”。从“保护优先”到“保护为主”，一词之差，体现的是保护观念的整体转变。

　　 “无论是人文资源还是自然资源，秦岭在我国都有无可替代的作用，”西安建筑科技大学教授吕仁义说，“基于此，论及秦岭，首先想到的应该是保护。”

　　“毫不夸张地说，《条例》通篇体现着保护为主的原则，强调保护、保护、再保护。”夏仁朝说，比如，《条例》共九十六条，九十一条涉及保护；《条例》全文10422字，涉及保护217处。

　　在夏仁朝看来，不仅是观念的转变，《条例》在将省《条例》规定的海拔2600米以上纳为禁止开发区的同时，将世界地质公园、世界生物圈保护区、自然保护区、水产种质资源保护区、饮用水水源保护区、天然林区列为禁止开发区，弥补了仅依据海拔高度划定开发区的缺陷。

　　为了把各级政府、职能部门责任落到实处，《条例》规定“将秦岭生态环境保护工作纳入年度目标责任考核体系，秦岭生态环境保护目标考核以完成生态环境保护目标责任和公众评价为主要依据，与考核对象类别、区域功能定位相适应，客观、公正地反映考核对象的工作实绩，并根据考核结果进行奖惩”。

　　如何保护好秦岭内丰富的自然资源一直是社会各界讨论的热点话题，却鲜有上升至法律层面的规定。此次《条例》将自然资源纳入保护，成为最大亮点之一。《条例》指出：“市、相关区县人民政府应当按照秦岭生态环境保护规划，采取封育保护、自然修复、人工种植、建立水源保护区、设立繁育基地和种质资源库等措施，扩大林草覆盖面积，涵养水源，保护生物多样性，维护和改善秦岭生态环境。”

　　此次对饮用水水源保护也祭出“撒手锏”。在吕仁义看来，严格保护饮用水水源安全，是本《条例》一大亮点，《条例》规定：“秦岭生态环境保护范围内规划的饮用水水源保护区内禁止设立排污口，已有的排污口应当限期拆除”。并规定已建成的相关设施应限期做到污水、垃圾及其他污染物零排放，并逐步迁出，未迁出前产生的污染物应当自行清运。

　　生态补偿

　　秦岭不仅是国家天然的生态屏障，也是丰富悠久的历史文化遗存之地。《条例》从保护秦岭西安段历史文化遗存出发，增设一章“人文资源保护”，弥补了省《条例》的不足。《条例》规定市人民政府应当对秦岭生态环境保护范围内的人文资源进行普查，建立档案，列入秦岭人文资源保护名录，并就如何保护和加强管理提出具体要求。强调在保护利用的同时，进行展示宣传。

　　不仅如此，《条例》还增设生态补偿一章，同样成为省《条例》的补充和完善。

　　 “此次明确确立生态补偿机制。”夏仁朝说，《条例》规定：“市、相关区县人民政府应当坚持谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿的原则，建立以资金补偿为主和技术、政策、实物补偿为辅的生态补偿机制”。并要求市人民政府应当设立森林生态效益补偿资金，对矿产资源开采权尚未到期企业退出实行补偿、移民安置补偿等。

　　《条例》同时要求市、相关区县人民政府应当在财政预算中安排生态环境保护资金，对重要水源涵养地、饮用水水源保护区所在区县给予生态性经济补偿，用于修复生态环境和改善民生。此外，《条例》还提出应当建立秦岭生态环境治理保证金制度和实行秦岭生态环境综合治理补偿费制度。

　　在夏仁朝看来，《条例》对破坏秦岭生态环境的行为设定了公益诉讼制度，使秦岭生态环境保护救济途径得到了有效拓展，也使社会监督方面增加了有效措施。“这是一大亮点。”

　　《条例》规定，依法登记的生态环境保护公益组织，对秦岭生态环境污染或者破坏的行为，可以向人民法院提起诉讼。同时，为了生态环境公共利益，也可以对保护秦岭生态环境不力的具体行政行为和行政不作为，向人民法院提起诉讼，要求有关行政机关履行保护秦岭生态环境的职责。“并鼓励律师、法律服务志愿者，对秦岭生态环境保护诉讼提供法律服务。”

　　完善执法体系

　　 多年前，西北大学旅游系主任李树民就提出建立统一部门对秦岭进行管理，“这个管理体制要发挥作用，还需要赋予其权威性和合适的权限，以便相关政令在秦岭北麓沿线政府得以贯彻。”

　　2011年6月，西安市秦岭办挂牌成立。但据记者了解，市、相关区县秦岭生态环境保护管理机构成立以来，虽然有机构、有编制、有专职人员，但迄今为止，市、区县执法监察人员全无执法资格，无法执法，使队伍形同虚设。

　　“《条例》进一步完善了秦岭生态环境保护执法体系，以《条例》的实施为标志，西安市秦岭生态保护进入法治时代。”夏仁朝评价说。

　　在他看来，《条例》一大突破就是赋予了秦岭生态环境保护管理机构执法职能，使执法活动有法可依。《条例》规定“市、相关区县秦岭生态环境保护管理机构在日常巡查过程中，发现违反本条例和有关法律、法规破坏秦岭生态环境的行为应当先行制止，并通知有权处理单位依法进行处理”。《条例》明确了秦岭生态环境保护管理机构执法处罚管理职责。同时，明确了相关职能部门的执法主体责任。

　　《条例》规定“发展和改革、规划、财政、环境保护、国土资源、林业、水务、农业、建设、交通、旅游、文物等行政管理部门，依据各自职责，依法进行秦岭生态环境保护执法”。《条例》第九十一条规定“违反本条例规定的其他行为，法律法规有行政处罚规定的，由相关行政管理部门依法予以处罚”。《条例》第九十二条规定，对秦岭生态环境污染或者破坏的行为，相关行政管理部门等可以向人民法院提起诉讼。

　　西安市秦岭办相关人士表示，市秦岭办下一步将依照《条例》，打造一支素质高、业务精、服务好的执法队伍，并研究建立检查监督机制、奖励惩处机制，依法保护好秦岭。据了解，秦岭生态环境保护建设涉及20个部门、6个区县，“下一步市秦岭办还将通过建立协调、监督检查机制，制定例会议事、通报交流、目标考核等制度，在秦岭生态环境保护上形成合力。”