近日，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。为加强对2011年自行发债试点工作的指导，规范自行发债行为，国家财政部又制度了《2011年地方政府自行发债试点办法》。这一试点办法的公布，标志着地方政府债券首次名正言顺地在中国大地上开始试点。此举即是旨在降低中国银行业放贷压力和风险分散的需要，同时最近发生的欧债危机引发银行危机的教训给决策层的印象深刻。

      中国地方债务问题已露冰山

      2011年6月27日，审计署发布2011年第35号审计结果公告显示，截止2010年底，全国地方政府债务余额10.7万亿元。省、市、县三级地方政府有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的债务，债务率为70.45%。在全国2779个县级政府中，只有54个县级政府没有举借政府性债务。

      根据公告，个别地方政府负有偿还责任负担很重。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。更要命的是，由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举新债还旧债度日，截止2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有一些地方出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率已超过10%。

      与此同时，近期欧州主权债务危机直接引发的银行危机正在蔓延之中，这不能不引发决策层对中国银行业的担忧。在欧洲，一些大银行持有大量债务国的国债，由于这些重债务国的信用评级下降，它们发行的国债遭到市场抛售、价格大跌，致使一些大银行直接受损，进而由主权债务危机，引发到大银行的危机。据统计，欧洲银行业对希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙四国的主权债务风险敞口为3440亿欧元（约合4575亿美元）对这四国的全部债务风险敞口则高达3.27万亿欧元（约4.35万亿美元）。欧洲的大银行现如今正在为放贷给这些寅吃卯粮的债务危机国家而付出深重的代价。

     欧州的主权债务危机，仿佛又在中国的地方政府层面即将上演。2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为8.46万亿,占79.01%。也就是说，10.7万亿的地方政府债务基本上都是找银行借的，银行变相成为了地方政府的“提款机”。地方政府单一的融资风险高度集中于银行，虽然这些地方政府的融资平台获得的贷款，大多都是以国有土地作为抵押品（而非地方政府直接担保），但是由于土地的流动性差，而且当前房地产政策风险也很大，银行的风险已不言而喻。由鉴于此，决策层就决定允许地方政府在资本市场发债券的方式直接融资，以分散融资过度集中于银行的风险。但是允许地方政府面向资本市场发债只是改变了债主的主体，如果不对地方政府发债严加监管，反而会鼓励地方政府举债的冲动，这为未来银行业危机埋下重大隐患。

      中国地方政府怎么会债台高垒？

      中国地方政府之所以会债台高垒的原因就是，政府对经济社会干预过多，不但干扰市场经济的顺利运行，还导致了大量地方债和各种寻租现象。在经济学中，政府和市场都有各自边界，如果政府干预过多，越过了市场的边界，不但会导致政府自身的效率损失，还会影响市场的配置功能，而政府对经济活动直接或间接的参与其中，也成了地方债务日益膨胀的主因。

      各级地方政府为啥宁愿大举债务，也要热衷于投资？主要原因有三：一是见效快，对GDP增长立竿见影，如此一来能给其政绩加分；二是政府分配资源，可以获得最大收益；三是官员可以寻租，因为他们是政府分配资源的执行人。不过靠政府举债来大搞基础建设的后果的就是：基建项目效率低下、压制了民间投资和消费、债务高筑引发危机。

      允许地方政府发债必将隐患重重

      首先，如果发行地方债，发行多少？何时发行？利率多少？债券期限如何设计等，开禁后几乎完全取决于地方政府来决定，那么像建设保障房这样的大规模公共投资项目，不可能产生偿债所需的现金流，因此不具备发债融资的条件。如果放任地方政府为此发行债券筹资，无疑为将来制造了问题。

      再者，国家发改委如今成了各级地方政府一把手最看重的部门，当国家发改委与银行等金融机构的监管部门在建设项目融资上达不成一致意见，得不到金融部门支持时，国家发改委就允许地方政府使用债券发行这个直接融资工具。但发改委并不是金融事业的专业主管机构，因而相关的制度建设与监管显然较为薄弱，这使得在允许地方大规模发行债券的过程中，相应的监管跟不上，这无疑预留了将来发生危机的伏笔。

      最后，即使发改委发布的行政规章对债券发行有着粗线条的界定，但地方政府主导发行的债券决定仍然是不透明的。尽管地方政府会在公开媒体上会有债券发行公告和募集说明书，但承销商和信用评级机构则会基于一时利益，对债券能否偿还，如何偿还、材料是否真实等并不在意，一些地方政府的偿债抵押品，已重复抵押了多次，而有些抵押是不可能产生偿债效用的（如保障房、公园、医院）等。所以未来地方融资平台一旦出现资金链断裂，债券投资者可能会遭受损失。

      我认为，决策层不仅不应大规模的放任地方政府发债，还应对现行债券管理体制重新审核，由证券市场专门槛管机构统一负责监管，对没有偿债能力的地方政府发债要进行严格限制。不仅如此，决策层还应该引导地方政府从投资型政府逐步转变为民生型政府上来，把能否有效改善民生作为地方官员政绩的考核指标，而非以唯GDP来论定官员们的政绩。现在的问题是：欧洲各国（如希腊）政府都在通过“减少支出和增税”的方式来缩减债务；而中国决策层就不应该让地方政府的债务泡沫继续再扩大，重蹈欧债危机的覆辙。因为债务欠多了是要还的，这个风险主体即使不是银行来扛，也是投资者来挑，靠高举债务的方式来发展经济，注定是不可持续，而且是一条危机重生的不归路。