借鉴国外先进经验加强地方政府债务管理

编者按：地方财政困难和债务危机是当前财政领域的突出问题，债务风险已成为地方政府财政风险的核心。因此，有必要学习和借鉴国外防范及化解地方政府债务风险的成功经验，从而积极慎重地管理好我国地方政府债务。

一、 国外地方政府债务的先进经验

（一）建立了完善的地方债务约束机制

目前，国际上比较成熟的约束机制主要有市场约束机制、制度约束机制和行政约束机制。

市场约束机制：中央政府不对地方政府债务管理做出任何限制规定，地方政府借款约束只来自于市场方面的约束或限制。地方政府信用等级越高，越有利于以较低的成本发行地方债券。这种模式适应于市场化程度较高的地区，如欧盟部分国家。

制度约束机制：中央政府对地方政府发行债券以法律或法规的形式做出的明确规定。典型的就是英国法律规定地方政府借款必须满足以下两条规则：黄金规则，即政府借款只能用于资本性支出，不得用于经常性支出；可持续规则，即国债余额占GDP的比重必须控制在稳定和审慎的水平，在其他条件不变的情况下，债务余额占GDP的比重必须保持在40％以下。

行政约束机制：中央政府通过行政审批制度限制地方政府债券。典型代表就是日本，大藏省每年都要编制地方债计划，包括发行的总额、用途、发行方式，各地方债发行必须向上报计划，通过严格的审批防止地方债市外膨胀。

（二）建立了完善的地方债务管理模式

1、成立专门债务管理机构

在大多数国家,财政和预算部门是最主要的地方政府债务管理职能部门，主要有两种，一是由财政部相关业务部门代管；二是在财政部内单独设置地方政府债务管理机构。在法国,经济与财政部国库司下设的“债务管理中心”, 负责对各级政府的统一债务管理职能。

2、严格执行预算统一管理

政府债务是政府收入的重要来源之一,基本都纳入预算统一管理。如欧盟大部分国家、日本、南非等将地方政府债务收入作为地方政府收入的一部分,纳入市政府财政计划和预算,并将可能存在的风险项目进行清查分类,并对各类债务风险实行预算管理。

3、坚持债务管理高度透明

国外普遍对地方债要求较高透明度，地方政府需公开包括债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录、报告，有效的提高政府债务控制能力，防止地方政府债务恶性膨胀。

4、健全监控、纠错和问责制度

在对地方政府债务实行风险控制的过程中，一些国家运用司法、审计等部门的严格监督与控制，和其他监控一起形成全方位的立体监控体系。法国与日本对地方政府债务的监控体系很有特色。法国中央政府依靠议会、审计法院、财政部、财政部派驻各地的财政监督机构以及银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行严密监管。日本则是由地方监察委员会负责审计地方政府的债务运行情况。

（三）建全了的地方政府债务风险控制制度

1、债务规模控制制度

国外成熟的风险规模控制分为需求控制和供给控制。需求控制也就是借款方控制,相关指标主要包括政府预算收入、扣除人员经费后的净预算收入、预算支出等。如巴西规定州及市政府新借款不得超过当年净收入的16%；《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》规定,地方政府借款的上限为预算支出的15%。供给控制主要是控制银行及其他提供贷款的非银行金融机构等。如加拿大为了控制和管理财政风险,在20世纪80年代建立了一套管理其所承担的贷款和担保风险的原则,规定银行也要分担风险,即最少承担与任何违约相关的净损失的15 %。

2、偿债准备金制度

国外普遍建立了偿债准备金制度，其目的是当地方政府不能偿还到期债务时,可先行从偿债准备金中支付,以减少债务风险对地方正常财政运行的冲击。如美国政府规定，按债券还本付息总额的100％－120％，或按债券发行额的10％，建立偿债准备金。其来源主要有发行溢价收入、投资项目收益和信用证收益等，可用于投资增值，但仅限于投资低风险的联邦政府支持债券，投资期限不能长于债券剩余期限。

3、风险评估和预警制度

风险评估和预警制度旨在通过可量化的风险指标,评估和预警债务风险,是债务风险控制的核心制度。比较典型的风险评估预警制度主要有美国俄亥俄州模式和哥伦比亚“红绿灯”模式。美国俄亥俄州模式将地方政府债务与其财政状况联系起来,由州审计局用三类财政状况指标衡量州以下地方政府的债务风险水平；哥伦比亚“红绿灯”模式将地方政府债务与其偿付能力联系起来,用利息支出率和债务率两个指标来确定地方政府处于“红灯区”还是“绿灯区”。

4、纠错和风险化解机制

各国化解地方政府债务的方法主要有:一是地方政府自行处理。拉美一些国家规定,地方政府在债务违约时,中央政府不会对地方政府进行财政援助,如不按国家有关政策规定向没有担保的地方政府实体贷款,贷款方应该对其作出的决定负责。二是中央政府重组或接管地方政府债务。如巴西最近的一次债务危机时出台了财政责任法,重建了财经纪律。由中央政府发行中央债券,重新确认地方政府债务,并成为州和市政府的债权人。中央政府接管了包括税收分享在内的地方政府自有收入作为担保,并要求每月支付相当于州市净经常性收入的13%。

二、对我国地方债管理的启示及建议

 目前，我国地方政府大多通过政府融资平台间接融资，积累了较大的风险，因此，必须及早从体制和机制上完善地方债务管理，国外各国的先进做法，对我国有诸多借鉴意义。

（一）建立地方债务管理的制度体系。一是要修改和完善《预算法》等法律，允许地方政府合法发行债务；二是有必要制定地方债务管理方面的法律，规范地方政府举债的范围、审核权限、资金投向、偿债责任、危机处理等。

（二）完善地方债务信息披露制度。我国的地方债应建立在中央对地方政府借款约束的前提下，使得地方变相借债及隐性借债公开化、透明化。各级政府应该编制政府债务收支计划，公布当年偿还情况、债务余额、或有债务、偿债能力和风险指标等，迫使地方债务显性化和直接化，有助于加强政府债务管理以及降低债务规模。

（三）建立地方政府偿债基金管理制度。从国外经验可以看出，偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施，我国大部分地方政府还没有建立真正意义上的偿债基金。建立偿债基金的资金来源主要是各级财政部门通过财政预算安排一部分、债务项目建成后产生的收益、纳入预算管理的政府基金等。

参考文献：

1、马洪范，《地方政府债务管理：欧盟成员国的经验与启示》；

2、马金华，李国峰，谢兴春，《美、日地方政府债务管理及对我国的启示》；

3、财政部预算司考察团，《美国、加拿大州、省地方政府债务情况考察报告》；

4、财政部财政科学研究所课题组，《我国地方政府债务态势及其国际经验的借鉴》；

5、纪慧松，荣艺华，《主要发达国家地方债制度比较》；

6、董彦岭，刘青，《国外地方政府债务管理模式：比较与借鉴》；

7、赵晓男、王宇、申世军，《我国市政债券发展问题研究》；