2011/10/20 | 杜宇

聯合國近日發布糧食安全性年度報告，再度提醒未來數年糧食價格波動可能加劇，糧食危機未除。而農地為農業生產不可或缺的工具，只是隨著工商業發達土地價格飆漲，加以農民所得偏低，助漲農地非法農用，目前兩岸農地農用政策均受到嚴格挑戰。

中國自實施家庭聯產承包責任制後，出現農戶完全不事耕作，單純靠土地承包權獲得各種利益的現象。尤其這些年各地農村出現農戶或因缺乏勞動力，或因農業生產收益太低，採粗放經營甚至廢耕，想擴大農業經營規模的農戶卻得不到土地；也有部分農戶在土地承包權流轉名義下出租土地，徹底脫離農業生產活動。

近年來中國出現一種新的土地承包經營權流轉方式──「土地入股」，希望幫助企業成為農業經營主體，同時擴大農民收入來源。入股農民不僅能獲取股分紅利，還能到股分企業工作，增加收入。不過也出現反對聲浪，認為該制度的背後隱藏著把農民土地交給企業經營（農民只擁有土地收益權，喪失了經營權），這些企業主有強烈的動機將農地用於非農建設項目，如變更為工業用地等，且該制度也存在公司一旦出現經營困難甚至破產時，農民土地承包經營權要承擔債務，屆時農民將失去土地承包經營權，造成更大的社會與政治問題。

根據中國農業部調查，目前在各類土地承包經營權流轉的受讓主體中，農戶占64%，工商企業已經占36%，部分省分（如黑龍江省）比率還高達57.8%。不過也普遍存在股權設置虛化，與市場經濟要求股權實化之間的矛盾。

台灣原本堅持農地農有農用原則，但是基於引進資金投資農地有助擴大經營面積，提高農業經營效能，促進農地有效利用等理由，在利益團體遊說下，自2000年開放農地自由買賣。由於相關土地使用管制及建築法不完備，罰責過輕，執法人員態度消極，致大量違規使用農舍，造成地貌改變，農地遭到汙染，農業功能喪失。

台灣鄉下經常可看到大批閒置或類似豪華別墅卻不事農作的農地，持有者通常是買來投資用。農地被掠奪情況嚴重已經破壞了農地的整體環境，再不及時搶救，台灣將面臨無良田可耕的窘境，遑論農業永續。目前政府被迫重新修法，希望對農地及農民土地利用空間予以更嚴苛的管制，但是碰到選舉與既得利益團體反撲能否通過，還在未竟之天。

儘管兩岸農地歸屬不同，但是問題的本質是一樣的。如何透過國土總體規畫與農業未來發展需要保留必要的優良農地，以因應未來糧食危機，同時提高農民收入。如何讓台灣農戶所得可以高於一般家戶所得，中國則是讓農村家庭順利邁入小康之家，正考驗著兩岸政府的施政智慧與能力，誰能達標，不妨拭目以待！

（作者為陳李農改研究團隊執行長）

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